Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 czerwca 1989 r. pełnomocnik Otolii P. oraz Cezarego i Huberta M. wniósł o przekazanie tym osobom w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 82 m2 położonego w W. przy ul. S. nr 1. Wniosek powoływał się na art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ w związku z tym, iż wnioskodawcy wybudowali w latach 1957-1962 na opisanej wyżej nieruchomości budynek o pięciu kondygnacjach z lokalem użytkowym na parterze, mając zezwolenie Stołecznego Zarządu Architektury i Budownictwa z dnia 4 lipca 1957 r., i zamieszkują nieprzerwanie na terenie tej nieruchomości od 1962 r.
Decyzją z dnia 27 czerwca 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W., działając na podstawie art. 105 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że na podstawie art. 87 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy nie można ustanowić prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, ponieważ ustanowienie takiego prawa na rzecz osób fizycznych możliwe jest tylko na podstawie art. 23 tej ustawy, i to po spełnieniu warunku przewidzianego w par. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/, to jest po zamieszczeniu w wykazie nieruchomości przewidzianych do oddania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste lub do sprzedaży działek przeznaczonych pod budowę domów i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 26 ust. 2 powyższej ustawy. W związku z tym, że Naczelnik Dzielnicy w W. nie wydał zarządzenia, w którym przeznaczyłby nieruchomość położoną przy ul. S. nr 1 do oddania w użytkowanie wieczyste lub do sprzedaży na rzecz osób fizycznych, postępowanie w sprawie niniejszej jest bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik stron podniósł, że błędne jest twierdzenie organu, iż art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie dotyczy osób fizycznych, albowiem w tym przepisie jest mowa o posiadaczach gruntów państwowych, którzy w określonym terminie nie legitymują się dokumentami o przekazaniu na ich rzecz tych gruntów w formie prawem przepisanej. Posiadaczami takimi zaś mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i państwowe jednostki organizacyjne. Przepis ust. 2 zatem nie wyłącza osób fizycznych, w odróżnieniu od przepisu ust. 1 tego artykułu, który wyraźnie stanowi, iż określone w nim uprawnienie przysługuje państwowym jednostkom organizacyjnym. Błędne jest również twierdzenie, iż oddanie gruntów osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste możliwe jest tylko na podstawie art. 23 cytowanej ustawy, albowiem przepis ten ustanawia zasadę og6lną, natomiast przepis art. 87 ust. 2 znajduje się w rozdziale "Przepisy przejściowe i końcowe" i jest normą szczególną, dotyczącą jedynie posiadaczy gruntów państwowych. W związku z tym, że wnioskodawcy są, nie tylko posiadaczami nieruchomości, ale za zgodą władz nieruchomość tę legalnie zabudowali i zamieszkują na jej terenie, wniosek ich zasługuje na uwzględnienie.
Decyzja z dnia 28 sierpnia 1989 r. nr 746/89 Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, przytaczając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia argumentację zbieżną ze stanowiskiem tego organu; dodał jedynie, iż w sprawie może mieć zastosowanie art. 231 kodeksu cywilnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję pełnomocnik stron wniósł o jej uchylenie, przytaczając argumentację analogiczną do stanowiska zaprezentowanego wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na posiedzeniu w dniu 19 lutego 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego w związku z informacją zawartą na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy, iż jedna osoba spośród skarżących, Otolia P., zmarła. Następnie postanowieniem z dnia 3 października 1991 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w związku z tym, że strony przedstawiły odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 6 lipca 1990 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Otolii P. przez Teresę W. i Małgorzatę R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać, ponieważ zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to jest wynikiem błędnej wykładni przez organy orzekające przepisu art. 87 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Organy te bowiem nie dostrzegły, iż ustawa określa dwa różne tryby ustanawiania prawa użytkowania wieczystego gruntu, a mianowicie:
1/ tryb zwykły, uregulowany w rozdziale 3 "Oddawanie w użytkowanie wieczyste i sprzedaż nieruchomości państwowych". Przepisy art. 23, zamieszczone w tym rozdziale, odnoszą się do wszystkich osób fizycznych ubiegających się o oddanie im w użytkowanie wieczyste działek określonych w ust. 1 pkt 1-4 tego artykułu, przy czym przepisy te nie uzależniają prawa do ubiegania się o działkę od spełnienia przez kandydata warunku wcześniejszego posiadania przez niego tej działki. Warunkiem wstępnym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest wyłącznie ograniczenie wprowadzone przepisem par. 20 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/,dotyczące zamieszczenia działki w wykazie gruntów przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste lub do sprzedaży osobom fizycznym;
2/ tryb szczególny, uregulowany w rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe", porządkujący sytuację niektórych gruntów państwowych, a mianowicie gruntów będących w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych /ust. 1/ i gruntów będących w gestii posiadaczy nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej /ust. 2/. Przepis ust. 2 zatem dotyczy posiadaczy faktycznych i ma na celu uregulowanie stanu prawnego posiadanych przez nich gruntów państwowych. Redakcja tego przepisu nie upoważnia do wyprowadzania wniosku, iż z dobrodziejstwa uregulowania stanu prawnego gruntu na jego podstawie są wyłączone osoby fizyczne. Sam przepis takiego ograniczenia nie zawiera. Natomiast okoliczność, na którą powołują się organy orzekające, iż w art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy jest mowa wyłącznie o państwowych jednostkach organizacyjnych, nie upoważnia do wyprowadzania wniosku, iż cały artykuł 87 odnosi się wyłącznie do państwowych jednostek organizacyjnych.
Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej w art. 87 omawianej ustawy zawarte zostały dwie odrębne normy prawne, odnoszące się do różnych podmiotów, wymienionych w ustępach 1 i 2 tego artykułu, posiadające jednak wspólną cechę, jako że obie normy maja na celu uporządkowanie sytuacji gruntów państwowych, co uzasadnia pomieszczenie ich w jednym artykule. Zastosowanie takiej techniki legislacyjnej wszelako nie daje podstawy do stawiania znaku równości pomiędzy podmiotami, o których mowa w przepisach tych ustępów.
W związku z powyższym należy przyjąć, iż w określeniu "posiadacze gruntów państwowych", użytym w art. 87 ust. 2 powyższej ustawy, mieszczą się wszystkie kategorie posiadaczy, w tym osoby fizyczne. Nie może przy tym być kwestionowane, iż w odniesieniu do posiadaczy gruntów państwowych, którzy ubiegają się o oddanie im tych gruntów w użytkowanie wieczyste, nie ma zastosowania warunek określony w par. 20 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, dotyczący uprzedniego zamieszczenia gruntów w wykazie, albowiem z treści tego przepisu wynika, iż dotyczy on tylko działek wymienionych w art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 26 ust. 2 powyższej ustawy, co implikuje, iż przepis ten nie odnosi się do gruntów, o których mowa w jej art. 87.
W tym stanie rzeczy należało uznać, iż decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego wydano z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.