Uzasadnienie
Zaskarżoną do NSA decyzją orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu przez stronę skarżącą, dotyczącymi postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznanego przez organ orzekający za uzgodnienie dokonane na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, które zażaleniem zostało zaskarżone do Generalnego Konserwatora Zabytków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podało, iż sprawa podlega zbadaniu z uwzględnieniem szczególnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadanego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest plan zagospodarowania terenu uchwalony dla danego obszaru. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy, uprawniającej wnioskodawcę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Postępowanie w sprawie jest pozbawione cech uznaniowości, organ nie może odmiennie od wniosku ukształtować decyzji, jak też nie może odmówić wydania decyzji jeżeli wniosek spełnia wymagane warunki, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przed wydaniem decyzji organ powinien uzgodnić jej projekt z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wymóg ten spełnia postanowienie znajdujące się w aktach sprawy. W związku z podniesionym przez stronę zarzutem, że postanowienie to zostało zaskarżone, SKO powołało się na treść art. 143 Kpa, który przewiduje, iż wstrzymanie wykonania postanowienia następuje tylko wówczas, gdy dokona tego organ, który je wydał. Wobec braku orzeczenia o wstrzymaniu wykonania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ orzekający w niniejszej sprawie miał prawo uznać, że wywiązał się z warunku dokonania uzgodnienia określonego w odnośnym przepisie prawa materialnego.
W skardze podniesiono zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pod względem ochrony dóbr kultury i zabytków, a w szczególności podkreśla, że w dacie orzekania przez organ I oraz II instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potraktowane jako uzgodnienie wymagane przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
W toku postępowania przed NSA strona skarżąca podniosła, iż Generalny Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uchylił to postanowienie. Strona wniosła w związku z tym o wznowienie postępowania. SKO decyzją odmówiło wznowienia postępowania z uwagi na to, iż sprawa ze skargi na decyzję wydaną o ogólnym postępowaniu administracyjnym zawisła przed NSA.
Na rozprawie przed NSA pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na którym się ona opiera, zostało usunięte z obrotu prawnego. W rozprawie nie uczestniczył przedstawiciel organu orzekającego, ani też wnioskodawcy pomimo prawidłowego powiadomienia o jej terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skarga jest zasadna. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 143 Kpa, zgodnie z którym wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Skoro zatem Wojewódzki Konserwator Zabytków wiedząc o wniesionym od wydanego przez ten organ postanowienia zażaleniu do Generalnego Konserwatora Zabytków nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia, organ gminy a następnie SKO, były uprawnione do przyjęcia, że warunek określony w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Kwestia wadliwości postępowania przed organami właściwymi do uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się strona skarżąca, była natomiast przedmiotem oceny dokonanej przez Generalnego Konserwatora Zabytków, w konsekwencji której doszło do wydania postanowienia o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Ujawniona jednak w postępowaniu przed NSA, niesporna w sprawie jak wynika z jej przebiegu, a zwłaszcza ze złożonych przez stronę skarżącą dokumentów /postanowienia Generalnego Konserwatora Zabytków i decyzji SKO o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie/, okoliczność, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potraktowane jako spełnienie wymogu określonego w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostało uchylone, a więc w dacie orzekania przez Sąd nie pozostawało już w obrocie prawnym, nie może budzić wątpliwości.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, iż zaistniała przewidziana przepisem art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze powyższe NSA uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Moim zdaniem sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz.
Na tle powyższego wyroku należy zauważyć, iż w odniesieniu do postanowień Kpa przewiduje odmienną zasadę ich wykonalności, niż decyzji administracyjnych. W przepisie art. 130 par. 1 Kpa ustalona jest zasada, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji /par. 2/. Decyzja podlega wykonaniu niezwłocznie tylko, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub w przypadku, gdy tak przewiduje odpowiedni przepis ustawy /art. 130 par. 2 pkt 1 i 2 Kpa/. Przepis art. 143 Kpa natomiast stanowi, iż wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Niezwłocznie więc po wydaniu postanowienia jest ono wykonalne, co w przypadku takim, jakiego dotyczy rozpoznawana przez Sąd skutkuje, iż na podstawie postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przed upływem terminu do wniesienia na nie zażalenia, a nawet pomimo jego zaskarżenia zażaleniem, mogła być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W razie jednak, gdy wniesienie zażalenia na postanowienie okaże się skuteczne, a więc organ II instancji to postanowienie uchyli, to ostateczna decyzja administracyjna uwzględniająca postanowienie usunięte z obrotu prawnego również podlega uchyleniu wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa /przesłanka wznowienia postępowania/.
Zaistnieniu takich skutków /w sprawach budowlanych znacznie przedłużających proces inwestycyjny/ może zapobiec zastosowanie art. 143 Kpa w tej części tego przepisu, w której przewiduje się możliwość orzeczenia o wstrzymaniu wykonania postanowienia przez organ, który je wydał. Przepis mówi o tym, że z tego uprawnienia korzysta organ, gdy uzna to za uzasadnione. Organ, którego postanowienie zostało zaskarżone, każdorazowo jednak powinien wnikliwie rozważyć zasadność skorzystania z tego przepisu.