Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał "zarządcy obiektu stacji kolejowej W. (zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o [...] "P. " - Dz. U. nr [...] z 2002 r. poz. [...] tj. P. S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie torów [...] wraz z przynależnymi do nich peronami w stacji kolejowej W. w km [...].".
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w trakcie przeprowadzonej w dniu [...].10.2002 r. kontroli stwierdzono, iż:
* "tory o nr [...] są zabudowane namiotami od początków torów (w peronach) na długości [...] m. W jednym z namiotów prowadzona działalność handlowa, drugi z namiotów jest w realizacji,
* w/w tory a także tor nr [...], w dalszej swojej części aż do km [...] są zasypane do wysokości poziomu peronów,
* tor nr [...] od swojego początku do km [...] jest zasypany do wysokości poziomu otaczającego go gruntu,
* na terenie tych torów wraz z przyległymi do nich peronami występuje zabudowa w postaci nieczynnych wagonów i różnego rodzaju wiat, świadcząca o prowadzonej na tym terenie działalności handlowej, gastronomicznej itp. nie mającej nic wspólnego z utrzymaniem ruchu kolejowego.
* zdemontowana jest sieć górna sieci trakcyjnej, z pozostawieniem konstrukcji wsporczych tej sieci,
* zbudowano prowizoryczne punkty zasilania w energię elektryczną, na w/w konstrukcjach wsporczych,
* zabudowano prowizoryczną sieć wodną podwieszoną do linek nośnych zakotwionych
* do w/w konstrukcji wsporczych. Na tych konstrukcjach zainstalowano również punkty czerpalne w/w sieci wodnej,
* na przedmiotowym obszarze występuje znaczne nasycenie infrastruktury elektroenergetycznej i teletechnicznej (kablowe linie zasilające średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową oraz teletechniczny kabel dalekosiężny) dla zasilania lub sterowania urządzeniami związanymi z prowadzonym na tym obiekcie ruchem kolejowym".
Przedstawiciele P. nie przedstawili dokumentu świadczącego o zawieszeniu przewozów i likwidacji linii kolejowych na przedmiotowym terenie. Wobec tego, cała stacja kolejowa, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, jest obszarem kolejowym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył: P. S.A. [...] we W., zarzucając naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w sprawie i jest stroną. Strona nie została powiadomiona o ostatecznym zebraniu materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania decyzji. Rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż zostało oparte na założeniu, że dotyczy stacji kolejowej, a faktycznie nakazano przywrócenie użytkowania częściowo nieczynnej, nie będącej w eksploatacji linii kolejowej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działaniach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 1800) właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Starosta Powiatowy.
Organ nie wziął pod uwagę, że plac targowy na przedmiotowym terenie kolejowym, uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] września 1993 r. został wpisany do rejestru targowisk, a przedsiębiorca prowadzący to targowisko w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał zgodę na zmianę sposobu użytkowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego badając w 2000 r. dokumentację związaną z prowadzoną działalnością na danym terenie, nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Do organów nadzoru budowlanego nie należy decydowanie o prowadzeniu ruchu kolejowego, gdyż takie decyzje należą do Zarządu Spółki P. S.A.. Obecny sposób użytkowania terenu trwa już od przeszło 10 lat. Zaskarżona decyzja naraża P. S.A. na olbrzymie nakłady finansowe.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W oceni organu odwoławczego, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było prawidłowe. Właściwość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie wynika z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Sprawa dotyczy obszaru kolejowego w rozumieniu ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym. Obiekty wskazane w zaskarżonej decyzji stanowią początek linii kolejowych nr, [...] i [...], a zatem znajdują się one w obszarze kolejowym. Podmiotem gospodarczym uprawnionym do zarządzania liniami kolejowymi jest P. [...] S.A., co wynika z ustawy z dnia [...] września 2000 r. o [...]". Organ odwoławczy nie kwestionuje uprawnień odwołującego się do zarządzenia pozostałą częścią działki nr [...], nie ma to jednak wpływu na ustalenie podmiotu zobowiązanego do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
P. S.A. [...] we W., na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 10 kpa oraz przepisów art. 32, 48, 49. 50, 51, 71 ust. 3 i art. 103 Prawa budowlanego oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia [...] września 2000 r. o [...]" (Dz. U. nr 84 z 2002 r.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej nią decyzji. Podmiot wnoszący skargę w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] listopada 2002 r. i Zarządzenie nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] listopada 2002 r. powstał na bazie P. S.A. [...], P. S.A. [...] oraz P. S.A. [...]. Zdaniem skarżącej, "stacja kolejowa" nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Pojęcie "stacji kolejowej" występuje w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia [...] lipca 1995 r. o [...]. W dalszej części skargi podtrzymuje się zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest uzasadniona, chociaż sprawa wymaga szerszego rozpatrzenia niżby to wynikało ze skargi, a co umożliwia przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu, wadliwie została przyjęta kwalifikacja prawna, co jest efektem błędnie określonego przedmiotu sprawy. W tego typu sprawie, gdzie na danym terenie dokonano szeregu, jak należy wnosić z akt sprawy, samowoli budowlanych w postaci nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych i wykonanych robót budowlanych, nie można wszczynać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Budzić już musi poważne wątpliwości przyjęcie, że "stacja kolejowa" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, skoro jest to teren o powierzchni kilku hektarów o bardzo zróżnicowanym nasyceniu różnego rodzaju infrastrukturą, budowlami, obiektami i urządzeniami. Nawet gdyby przyjąć, że jest to obiekt budowlany, to w tym przypadku jest to pojęcie bardzo mało precyzyjne i nie przydatne w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują w sposób wyczerpujący, co należy rozumieć pod pojęciem "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Jednak z brzmienia art. 71 Prawa budowlanego można wywnioskować, że zmiana taka może polegać na dokonaniu pewnych, określonych przeróbek adaptacyjnych obiektu budowlanego, niezbędnych do zmiany jego przeznaczenia (sposobu użytkowania), lub też na zaniechaniu działalności dotychczasowej z myślą o której był wybudowany dany obiekt budowlany (lub jego część) i podjęciu innej działalności w konsekwencji zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Każda taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (bez pozwolenia właściwego organu), zgodnie z ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co jednoznacznie wyklucza tu zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego.
Jak z powyższego wynika, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, nie obejmuje działań o których mowa w przepisie art. 28 Prawa budowlanego i naruszenie którego to powodowałoby uruchomienie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Nie można więc mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy ta zmiana jest efektem (następstwem) podjęcia szeregu robót budowlanych, wymagających ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń, brak których rodzi konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego. W takim przypadku, zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem a nie przyczyną, którą są poszczególne jednostkowe samowole budowlane. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny rozpocząć od likwidacji przyczyn, a nie skutków. Doprowadzając do likwidacji na danym terenie I poszczególnych samowoli budowlanych w efekcie końcowym, doprowadzonoby pośrednio i do likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania "obiektu budowlanego - stacji kolejowej".
Pojęcie "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego może mieć, jak w przypadku "budynku" znaczenie jednostkowe lub, jak w odniesieniu do "budowli", stanowić określenie zbiorcze w ramach którego, mogą występować budynki, obiekty małej architektury oraz inne instalacje i urządzenia techniczne, stanowiące całość techniczno-
. użytkową. Pojęcie "obiektu budowlanego" w tym drugim znaczeniu - szerszym, odpowiada znaczeniu "zamierzenia budowlanego", o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa
; budowlanego.
Mówiąc o "zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego", należy mieć raczej na uwadze obiekt budowlany w węższym znaczeniu, tak aby zmiana sposobu jego
* użytkowania nie była wiązana z powstawaniem innych, nowych obiektów7. Nie można
. bowiem samowolnych działań inwestorskich naruszających art. 28 Prawa budowlanego, 6 wymagających zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, traktować jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do której ma zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, organy nadzoru budowlanego powinny zacząć postępowanie od przeprowadzenia szeregu czynności kontrolnych (oględzin) na danym terenie w celu ustalenia wszystkich naruszeń przepisów Praw budowlanego. Następnie ustalić inwestorów - podmioty odpowiedzialne za te naruszenia i wszcząć indywidualne postępowania w trybie art. 48 lub 51 Prawa budowlanego, lub też w oparciu o inne przepisy w zależności od tego, kiedy te obiekty powstały lub zostały wykonane roboty budowlane. Niezbędne jest więc ustalenie daty, od kiedy został naruszony stan zgodny z prawem, w cełu ustalenia jakie przepisy powinny mieć w tej sprawie zastosowanie (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Nakaz "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" tak, jak to zrobiono w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., na etapie postępowania egzekucyjnego, jest praktycznie niewykonalny. Nie określono bowiem precyzyjnie poszczególnych elementów poprzedniego sposobu użytkowania, poza tym nie określono daty, w której ten poprzedni stan użytkowania był i nie określono terminu wykonania tego obowiązku.
Ponadto, tak sformułowany nakaz wkracza w pewnym stopniu w zakres kompetencji właścicielskich organów P., które są uprawnione do decydowania o tym w jakim zakresie, gdzie i kiedy przedsiębiorstwo ma prowadzić działalność gospodarczą i transportową.
Należy również zauważyć, że organy nadzoru budowlanego, nakładając na konkretną jednostkę P. obowiązek.,przy wróceni a poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w sposób dorozumiany, pośrednio na adresata tej decyzji, nałożyły obowiązek likwidacji wszystkich naruszeń prawa (samowoli budowlanych) mających miejsce na tym terenie. W świetle prawa jest to niedopuszczalne, bowiem należy to do zadań organów nadzoru budowlanego i jednostka P. jako zarządca stacji kolejowej, nie ma kompetencji do wydawania np. decyzji o nakazie rozbiórki. Oczywiście nie do przyjęcia jest również to, że organ pierwszej instancji, nie określił właściwie stron postępowania a tym samym adresata decyzji, na którego nałożył określony obowiązek. Już samo to kwalifikowało decyzję pierwszej instancji do uchylenia. Niejasne jest też w tej kwestii 7 stanowisko organu drugiej instancji, który jak się wydaje, akceptuje jako stronę postępowania podmiot, na którego nałożono obowiązek w decyzji pierwszej instancji.
Jednocześnie akceptuje, że prawo wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji ma inna jednostka organizacyjna P. Rodzi się więc zasadnicze pytanie, adresatem decyzji nakładającej obowiązek "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego" powinien być podmiot, który wniósł odwołanie, czy też podmiot, do którego została zaadresowana decyzja pierwszej instancji, czy też jeden i drugi. Należy także podzielić wątpliwości strony skarżącej, czy cały teren objęty decyzją można zaliczyć do "obszaru kolejowego'" w rozumieniu przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Nawiązując do argumentu podnoszonego przez organy nadzoru budowlanego, że przedstawiciele P., nie przedstawili dokumentu świadczącego o zawieszeniu przewozów i likwidacji linii, należy zauważyć, iż w kontekście tej sprawy mógłby to być argument przemawiający ewentualnie za wydaniem pozowania na zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.
Podjęcie przez Radę Miejską w 1993 r. uchwały o wpisaniu przedmiotowego terenu do wykazu targowisk, nie może oznaczać legalizacji całej tej inwestycji w świetle przepisów Prawa budowlanego. Jest to okoliczność, która powinna być badana pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego ewentualnie w zakresie uprawnień P. do tego terenu. Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił też tego, co podnoszono w odwołaniu, ze przedsiębiorca prowadzący targowisko, uzyskał zgodę na zmianę sposobu użytkowania terenu.
Poza tym nie wyjaśniono, jakie stosunki prawne łączą P. z użytkownikami tego terenu i jakie prawa do tego terenu ma P. Mając na uwadze powyżej omówione nieprawidłowości, w ocenie Sądu powodują one, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 71 ust. 3 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 10, 28, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.