Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 czerwca 1991 r. nr 1/91 Burmistrz miasta R.M., powołując się na art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99/, odmówił Alinie i Mirosławowi małżonkom W: wydania decyzji lokalizacyjnej dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na budowie punktu gastronomicznego na działkach nr 721 i 53, stanowiących ich własność. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki te przeznaczone są pod budowę wiaduktu drogowego w rejonie istniejącego skrzyżowania dróg krajowych. Zmiana planu, jak również zmiana przeznaczenia działek zostały zaopiniowane negatywnie, wobec czego wyłączona jest możliwość ustalenia żądanej lokalizacji; zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy mogą realizować na innym terenie.
Decyzją z dnia 9 września 1991 r. nr S 8334/13/91 Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S-kiego nie uwzględniło odwołania Mirosława W. i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął za ustalone, że działka nr 721 jest położona na terenie przeznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację, a częściowo leży w strefie ochronnej zakładu przemysłowego. Działka nr 53 natomiast jest położona na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne i bezpośrednio przy drodze krajowej R.M. - O. i nie może być przeznaczona na cele nierolnicze. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, również podnoszona w odwołaniu okoliczność tymczasowości obiektu /zamierzonej inwestycji/ nie daje podstaw do zmiany decyzji Burmistrza, skoro nie występują okoliczności przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Wychodząc z tych założeń, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 1991 r. Alina i Mirosław małżonkowie W. powołali się na pisma Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. z dnia 30 listopada 1990 r. i z dnia 14 marca 1991 r., z których wynika, że Dyrekcja ta nie stawia przeszkód we wzniesieniu obiektu tymczasowego; stanowisko to nie zostało wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Poza tym skarżący podnieśli, że ze względu na usytuowanie działek w pobliżu dróg publicznych wyłączona tam jest produkcja rolna. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja narusza prawo w postaci art. 35 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności. Wprawdzie zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poczyniono szereg prawidłowych ustaleń, niemniej jednak nie można mówić o wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 7 i art. 77 Kpa.
Przede wszystkim należy wskazać, iż organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia treści planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu działek skarżących, pomijając milczeniem zarzuty podniesione przez skarżących w odwołaniu, w tym treść pism z dnia 30 listopada 1990 r. i z dnia 14 marca 1991 r. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Z pism tych wynika, że nie można bliżej określić terminu budowy wiaduktu, przy czym należy przypuszczać, że obiekt ten nie zostanie wybudowany do roku 2000. Poza tym, według tej instytucji możliwe jest dopuszczenie do wzniesienia na tym terenie obiektu tymczasowego, jeżeli inwestor złoży zobowiązanie do dokonania rozbiórki obiektu tymczasowego na własny koszt w razie wystąpienia kolizji z budową wiaduktu. Dokonanie w tym przedmiocie stosownych ustaleń ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, o czym będzie mowa, i wiąże się z prawidłową wykładnią art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99/.
W każdym razie nie wiadomo, czy pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tak istotnych kwestii /możliwości czy też dopuszczalności wzniesienia obiektu tymczasowego/ oznacza, iż nie były one przedmiotem rozważań organu II instancji. Wątpliwości tych nie wyjaśnia również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Podniesiono tam jedynie, że działka nr 53 była i jest przeznaczona na użytki rolne, co wyłącza lokalizację punktu gastronomicznego, natomiast w odniesieniu do działki nr 721 stwierdzono, że "przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacji", bez zajęcia stanowiska co do dopuszczalności wzniesienia obiektu tymczasowego.
Już tylko z tego powodu nie można odeprzeć zarzutu skarżących o braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nasuwa się bowiem wprost pytanie, na które w zaskarżonej decyzji nie udzielono odpowiedzi i nie poczyniono stosownych ustaleń: jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na gruntach budowę lub poszerzenie ciągu komunikacyjnego, a inwestycja ta będzie realizowana najwcześniej za kilka lub kilkanaście lat, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to czy w takiej sytuacji odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji obiektu tymczasowego na tych gruntach jest zgodna z prawem.
Ta ostatnia kwestia wiąże się z wykładnią przepisów cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z wykładnią jej art. 35 ust. 2.
Na tle dotychczasowych rozważań nie można nie dostrzec kolizji pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W warunkach rozpatrywanej sprawy przeznaczenie działki nr 721 na rozbudowę ciągu komunikacyjnego, do którego realizacji właściwe instytucje przystąpią w odległej przyszłości, oznacza w istocie daleko idące ograniczenie prawa własności, i to bez prawa odszkodowania, do czasu realizacji inwestycji określonej w planie. Rozwiązania tej kolizji należy poszukiwać w płaszczyźnie art. 35 ust 1 i 2 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 35 ust. 1 tej ustawy obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, "mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem". Jednocześnie jednak na obszarach tych mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub jeżeli obiekty będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania /art. 35 ust. 2 ustawy/.
Brzmienie tego ostatniego przepisu wyodrębnia dwie przesłanki dopuszczalności budowy obiektów tymczasowych:
1/ jeżeli obiekty służą prawidłowemu wykorzystywaniu gruntów lub 2/ gdy obiekty będą mogły być adaptowane do przyszłego sposobu użytkowania tych gruntów.
Rozróżnienie to nie jest przypadkowe. Określenie "prawidłowe wykorzystanie gruntów" należy odnieść do sfery interesów właściciela. Skoro bowiem mamy do czynienia z obiektem tymczasowym /podlegającym w przyszłości rozbiórce zgodnie z postanowieniami pozwolenia na budowę/, to trudno byłoby dopatrzyć się potrzeby i celowości ingerencji ustawodawcy z punktu widzenia interesów publicznych w kierunku ograniczenia praw właściciela. W okresie przejściowym zatem właściciel może korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Może z niej jednak korzystać także w inny sposób, nie wyłączając budowy obiektów tymczasowych, pod warunkiem, że nie występuje kolizja z zamierzeniami planu. Kolizja, zdaniem Sądu, nie zachodzi nie tylko w razie wzniesienia obiektów tymczasowych, które będą zgodne z planem w przyszłości, lecz także w razie wzniesienia budowli, które po likwidacji nie stworzą jakichkolwiek przeszkód w zagospodarowaniu gruntów według przeznaczenia wynikającego z planu.
Stanowisko to w rozpatrywanej sprawie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Skoro bowiem pas gruntów przylegających do drogi publicznej z reguły podlega degradacji i zanieczyszczeniu, a w przyszłości ma być przeznaczony na poszerzenie drogi, to trudno dopatrzyć się racjonalnych argumentów przemawiających za rolniczym wykorzystaniem gruntu, a nie za wykorzystaniem terenu do wzniesienia tymczasowego obiektu przeznaczonego na punkt gastronomiczny. Wykładnia zatem art. 35 ust. 2 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym musi prowadzić do wniosku, iż przewidziana w nim dopuszczalność wznoszenia obiektów tymczasowych służących prawidłowemu wykorzystywaniu terenu oznacza możliwość wznoszenia wszelkich obiektów tymczasowych z zachowaniem innych warunków przewidzianych w prawie budowlanym, a także względów bezpieczeństwa.
Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm./ zezwala na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli tylko zachowane zostaną wymagania prawa budowlanego, a obiekty te, ze względu na okres ich użytkowania, nie kolidują z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych i służą prawidłowemu wykorzystaniu gruntów przez właściciela.
Podniesionych kwestii w ogóle nie rozważyły organy obydwu instancji, co w zestawieniu z omówionym wyżej brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dodatkowo uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. Prowadzi to do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 208 Kpa.