Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 czerwca 1991 r. Burmistrz Miasta J. nakazał rozbiórkę ogrodzenia działki nr 44, położonej w J. przy ul. L., w terminie do dnia 30 czerwca 1991 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że to ogrodzenie stałe zostało od strony ulicy wybudowane z prętów metalowych na cokole i murowanych słupkach przez Bernardę i Wojciecha małżonków K. bez pozwolenia na budowę. Stanowi ono zmianę sposobu wykorzystania całej działki nr 44, przylegającej do warsztatu małżonków K., a należącej do mienia komunalnego. Według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego działka ta jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną i nie może być wykorzystana na powiększenie terenów istniejących warsztatów rzemieślniczych. Wykonane ogrodzenie wyłącza możliwość zagospodarowania działki przez dysponenta zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania małżonków K. Wojewoda W-ki decyzją z dnia 24 lipca 1991 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawarte w niej uzasadnienie, a ponadto stwierdzając, że działka nr 44, stanowiąca mienie komunalne, jest użytkowana przez małżonków K. i sposób tego użytkowania powoduje dewastację zieleni.
Na tę decyzję małżonkowie K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na skutek tej skargi Wojewoda W-ki, działając na podstawie art. 200 par. 2 Kpa, uchylił decyzję własną z dnia 24 lipca 1991 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 10 czerwca 1991 r. i umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki ogrodzenia. W uzasadnieniu tej decyzji z dnia 6 września 1991 r. nr 887/91 podkreślił, że wzniesione samowolnie ogrodzenie nie wpływa na zmianę przeznaczenia działki sprzeczną z planem zagospodarowania przestrzennego, a prawo własności tej działki może znaleźć ochronę w postępowaniu sądowym. W decyzji orzekającej rozbiórkę powołano art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, ale nie wskazano przesłanek określonych w tym przepisie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę ostatnią decyzję Komitet Obywatelski "Solidarność" miasta J. wnosi o jej uchylenie. Strona skarżąca stwierdza, że pominięto fakt samowolnego wykonania ogrodzenia, a ponadto zarzuca niekonsekwencję postępowania organu stopnia wojewódzkiego. Wskazuje również na naruszenie przez inwestora art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę zawarty jest wniosek o odrzucenie skargi, gdyż Komitet Obywatelski "Solidarność" miasta J. nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego i dlatego stosownie do art. 197 pkt 2 Kpa nie przysługuje mu prawo wniesienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 197 Kpa skarga na decyzję administracyjną przysługuje stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, i prokuratorowi.
Organizacja społeczna może, jak słusznie podkreślono w piśmie procesowym pełnomocnika strony skarżącej, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy sądowej, występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze. Jeżeli postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej albo jeżeli organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jest ona stroną ze względu na art. 28 Kpa i jej uprawnienie do wniesienia skargi we własnej sprawie wynika z art. 197 pkt 1 Kpa.
Organizacja społeczna jednak może występować w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny /art. 31 Kpa/. Wówczas wszakże organizacja społeczna może wnieść skargę tylko wtedy, gdy brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Komitetu Obywatelskiego "Solidarność" miasta J. w żadnym razie nie można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym budowy, a ściślej - rozbiórki ogrodzenia wykonanego przez osobę /osoby/ fizyczną na gruncie stanowiącym mienie komunalne. Tego rodzaju sprawa bowiem nie stwarza po stronie Komitetu Obywatelskiego "Solidarność" praw lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. W skardze zresztą nie twierdzono, że takie uprawnienia lub obowiązki powstały. Nie uczyniono tego również we wspomnianym już załączniku do protokołu rozprawy sądowej.
Należy podzielić zawarty w tym załączniku pogląd o publicznym charakterze mienia gminnego /komunalnego/, ale z faktu tego, wbrew zawartemu tam twierdzeniu, nie wynika jeszcze samo przez się uprawnienie do wniesienia skargi przez organizacje i osoby fizyczne "posiadające siedzibę i interesy lub miejsce zamieszkania na terenie gminy".
Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wynika, że podmiotem własności mienia komunalnego jest gmina jako osoba prawna /art. 2 ust. 2, art. 43/. Z tej przyczyny tylko gmina może być stroną w sprawach dotyczących jej mienia.
Gmina jako osoba prawna nie jest, jak wynikałoby z argumentacji zawartej w załączniku do protokołu rozprawy, pozbawiona możliwości działania także w postępowaniu administracyjnym, łącznie z możliwością wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest to zresztą decydujące, istotne znaczenie bowiem ma to, że z samej przynależności gruntu /lub innej rzeczy/ do mienia komunalnego nie wynikają jeszcze w sprawie dotyczącej tego gruntu dla jakiejkolwiek organizacji społecznej działającej na terenie gminy interesy prawne lub obowiązki w rozumieniu art. 28 Kpa.
Może się oczywiście zdarzyć, że organizacja społeczna będzie mieć przymiot strony w sprawie dotyczącej mienia komunalnego, ale będzie to wówczas wynikać z określonego stosunku prawnego odnoszącego się do tego mienia lub gminy; na taki stosunek strona skarżąca się nie powołuje.
Bez względu na zakres działalności i celów statutowych uprawnienie każdej organizacji społecznej do wniesienia przez nią skargi do sądu administracyjnego jest jednakowe. Zakres celów statutowych bowiem decyduje jedynie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym czy też o uwzględnieniu żądania wszczęcia postępowania /art. 31 Kpa/. Z punktu widzenia uprawnienia do wniesienia skargi jednak decyduje nie zakres uprawnień statutowych, lecz to, że organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym /art. 197 pkt 2 Kpa/. Innymi słowy, choćby nawet zakres celów statutowych uzasadniał uwzględnienie żądania danej organizacji społecznej w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w takim postępowaniu, organizacja ta nie będzie uprawniona do wniesienia skargi, jeżeli nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu przedmiotem rozważań Sądu nie była kwestia oceny celów statutowych strony skarżącej.
Jak wynika z powyższych rozważań, Komitet Obywatelski "Solidarność" miasta J. nie jest stroną w tej sprawie. Jako organizacja społeczna Komitet nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie przysługuje mu więc uprawnienie do wniesienia skargi.
Generalnie o uprawnieniu lub braku uprawnienia do wniesienia skargi rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Ocena w tym zakresie wiąże się z rozstrzygnięciem merytorycznym. Dlatego brak uprawnienia do wniesienia skargi powoduje jej oddalenie /art. 207 par. 5 Kpa/, a nie odrzucenie /art. 204 par. 1 Kpa/.