Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy nim a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. na tle tego, który z ww. organów właściwy jest do rozpatrzenia zażaleń Anny i Andrzeja G. na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.:
- z dnia 9 lutego 2001 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz
- z dnia 21 lutego 2001 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Jak wynika z przesłanych akt, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 27 września 2000 r. (...) nakazał Annie i Andrzejowi G. rozebrać samowolnie postawiony obiekt letniskowy na działce o nr ew. 212 położonej w Ch.-M. gmina Ch.-W. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie egzekucyjne i wydał w ramach tego postępowania powyżej wymienione postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zażalenia Anny i Andrzeja G. wniesione do niego /zgodnie z pouczeniem/ na podstawie art. 65 par. 1 Kpa w związku z właściwością wynikającą z art. 20 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ przekazał do rozpatrzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które również nie uważa się za właściwe w tej sprawie.
Swoje stanowisko przedstawione we wniosku do Sądu, Kolegium opiera na tym, że stosownie do aktualnego brzmienia art. 20 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:
1/ wojewoda, 2/ właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne.
Organami powiatu są rada i zarząd /art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, zaś w zakresie orzecznictwa administracyjnego - starosta /art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa/. Powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego nie stanowią samorządowych jednostek organizacyjnych - są wyspecjalizowanymi służbami rządowymi, których zakres działania pokrywa się z obszarem powiatu. Są zaliczane do kategorii powiatowych służb, inspekcji i straży, na równi z komendami Policji i Straży Pożarnej, inspektoratami weterynaryjnymi czy stacjami sanitarno-epidemiologicznymi. Wobec tego, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie jest organem jednostki samorządu, jego akty nie podlegają kontroli samorządowego kolegium odwoławczego i nie ma tu znaczenia, czy orzeczenie zapadło w postępowaniu rozpoznawczym czy egzekucyjnym, bowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa odrębnie organów drugiej instancji i mają tu zastosowanie ogólne zasady wynikające z art. 17 Kpa. W sprawach nadzoru budowlanego kwestię właściwości organów przesądza jednoznacznie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., odpowiadając na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., swoje stanowisko opiera na tym, iż przepis art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 122 poz. 1315/ zmienił z dniem 15 stycznia 2001 r. przepis art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda lub właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Do dnia 15 stycznia 2001 r. decyzje administracyjne wydawane przez nadzór budowlany były także egzekwowane przez organy tego nadzoru. Z dniem 15 stycznia 2001 r. decyzje administracyjne wydane przez organy nadzoru budowlanego są egzekwowane przez właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań z zakresu administracji rządowej, tj. starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu /art. 20 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po nowelizacji, w związku z art. 2 par. 1 pkt 3 i art. 5 par. 1 pkt 1 tej ustawy/. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze /art. 5 par. 2 pkt 6 i art. 17 pkt 1 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Błędna jest teza zawarta we wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., stawiająca znak równości pomiędzy właściwością rzeczową organów egzekucyjnych egzekwujących obowiązki o charakterze niepieniężnym pochodzące od organów nadzoru budowlanego, a właściwością rzeczową organów wydających decyzje administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny o charakterze negatywnym, który zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. spełnia przesłanki określone w art. 22 par. 2 Kpa i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 5 par. 2 pkt 6 in fine Kpa. Rozstrzygnięcie tego sporu należy więc do sądu administracyjnego.
Spór ten powstał pomiędzy ww. organami na etapie postępowania zażaleniowego /odwoławczego/, chociaż istota jego sprowadza się do tego, jakie organy są właściwe do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania nakazu polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego.
Sąd podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie musiał wziąć pod uwagę fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie egzekucyjne i wydał w ramach tego postępowania dwa postanowienia /z dnia 9 lutego i 21 lutego 2001 r./ i spór kompetencyjny powstał na tle tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażaleń na te postanowienia.
Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na dwa pytania. Po pierwsze, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniesionych zażaleń na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 9 lutego i 21 lutego 2001 r. i po drugie, jakie organy są teraz właściwe /po dniu 15 stycznia 2001 r./ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego /nakazanej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego/.
Jak z powyższego wynika, faktycznie są tu do wyjaśnienia dwie kwestie, które niewątpliwie wynikły na skutek zmiany brzmienia art. 20 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, dalej zwaną ustawą o postępowaniu egzekucyjnym, wprowadzonej art. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych, ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - w związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej /Dz.U. nr 122 poz. 1315/, dalej zwana ustawą zmieniającą. Powyższa zmiana weszła w życie od dnia 15 stycznia 2001 r. i polegała na tym, że zamiast rzeczowo właściwego terenowego organu administracji rządowej I instancji, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, został ustanowiony - wojewoda. Do czasu wprowadzenia tej zmiany, organem egzekucyjnym w sprawach wykonania nakazu rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako terenowy organ administracji rządowej I instancji właściwy rzeczowo. W dotychczasowym brzmieniu art. 20 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym była zawarta pewna generalna zasada, że w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym organem egzekucyjnym był ten sam organ administracji rządowej I instancji, który był właściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, z wyjątkiem spraw określonych w par. 1 pkt 2 oraz par. 2 i par. 3 tego przepisu. I na tej właśnie podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego był jednocześnie organem egzekucyjnym w tej sprawie /wcześniej podobnie Kierownik Urzędu Rejonowego/.
Po ostatniej nowelizacji art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym na podstawie par. 1 pkt 2 tego przepisu, organem egzekucyjnym pierwszej instancji w sprawie wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie starosta, jako właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań z zakresu administracji rządowej. Organem drugiej instancji zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Odnosząc powyższą zasadę do stanu faktycznego, który zaistniał w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 9 lutego 2001 r. i 21 lutego 2001 r. zostały wydane przez niewłaściwy organ. Niezależnie jednak od tego, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, znajdują się one w obrocie prawnym i organem właściwym do rozpatrzenia zażaleń na nie jest W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jako organ wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. /art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego/. Ponieważ ww. postanowienia zostały wydane z naruszeniem właściwości, powinny być usunięte z obrotu prawnego i postępowanie pierwszej instancji powinno być umorzone /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa/.
Nie można tu podzielić stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zawartego w piśmie z dnia 4 kwietnia 2001 r. (...), skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z którego wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia zażaleń Anny i Andrzeja G. jest to Kolegium. Przyjęcie takiego poglądu byłoby sprzeczne z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 17 pkt 1 i 3 Kpa.
Rozstrzygnięcie Sądu, zawarte w sentencji postanowienia, odpowiada ściśle na pytanie zawarte we wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 kwietnia 2001 r. i zostało podjęte na podstawie art. 28 wcześniej powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.