Uzasadnienie
Wojewódzki Urząd Ziemski w L. orzeczeniem z dnia 19 kwietnia 1945 r. (...), z powołaniem się na zarządzenie Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 listopada 1944 r. (...) stwierdził, że nieruchomość ziemska będąca w posiadaniu J. K., położona w gminie M. powiat L., składająca się z części gruntów objętych księgą hipoteczną "Ch. część C", o obszarze około 5 morgów 150 prętów, uregulowanych na imię J. K., części gruntów objętych księgą wieczystą "Ch. część E", wraz z wchodzącą w skład tej nieruchomości K. A., o obszarze hipotecznie nie oznaczonym, uregulowanych na imię J. K., i z 1/3 części gruntów objętych księgą hipoteczną "K. P.", uregulowaną na imię L. K. i A. K., nie podpada pod działanie lit. "e" ust. 1 art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym nie podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że według pomiarów sporządzonych w 1945 r. przez mierniczego Mieczysława G. nieruchomość ta na skutek dziedziczenia, będąca w posiadaniu J. K., posiada ogółem 95.676,0 ha, w tym użytków rolnych 37.268,2 ha.
Orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. z powołaniem się na art. 95 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. i uchylono powyższe orzeczenie oraz uznano, że nieruchomość ziemska o ogólnym obszarze 96.676,0 ha, położona w gminie M. powiatu l., będąca w posiadaniu J. z K. R., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r.
W dniu 21 maja 1990 r. J. R. z domu K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń organów administracji o przejęciu powyższej nieruchomości na cele reformy rolnej. Decyzją z dnia 9 kwietnia 1997 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. Następnie ten sam organ decyzją z dnia 25 sierpnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 1997 r.
W wyniku uwzględnienia skargi A. E. Ch. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 1998 r. IV SA 1933/97 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 25 sierpnia 1997 r. W motywach tego wyroku Sąd zakwestionował legalność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r. W ocenie Sądu orzeczenia te nie miały oparcia w przepisach art. 95 i art. 96 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ponieważ nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r.
W następstwie tego wyroku, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi A. E. Ch., wyrokiem z dnia 4 stycznia 1999 r. IV SA 1342/98 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 2 czerwca 1998 r. oraz orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. W wyroku tym Sąd ponownie zawarł ocenę prawną, wedle której w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r., które mając status ostateczny i prawomocny, ustaliło obszar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. poniżej 50 ha.
Decyzją z dnia 29 września 2000 r. Wojewoda L., z powołaniem się na przepisy art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznał, że nieruchomość ziemska o ogólnym obszarze 95.676,0 ha, położona w gminie M., zapisana w Księgach Hipotecznych "K. P.", "Ch. część C" i "Ch. część E z A." podlega działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i z mocy prawa przechodzi na własność Państwa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający odnosząc się do zasadniczej kwestii, to jest obszaru użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonał następującego wywodu: "Zaliczenie poszczególnych obszarów ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może powodować różnice w przedstawionych ocenach. Stąd też weryfikacja oceny zagospodarowania terenu sporządzona przez mierniczego M. G. przeprowadzona przez Komisję Urzędu Wojewódzkiego była możliwa i miała swoje uzasadnienie wobec wykazania znacznej ilości obszaru stanowiącego nieużytki. Jako dowody potwierdzające powyższą tezę można powołać Rejestr pomiarów z 1891 r. oraz aktualną ewidencję gruntów i budynków (...).
W Rejestrze pomiarów K. na P. dawniej K. zwanej w Guberni L. Powiat L. Gmina Ch. sporządzonym w roku 1891 przez T. T. geometrę kl. II na powierzchni 55 ha 4.366 m2 brak jest: halizn, piasków i nieużytków, bagien, zarośli. Obecnie na terenie nieruchomości ziemskiej w istniejącej ewidencji gruntów występują nieużytki na powierzchni 1.130,0 ha, pozostałe to grunty rolne, łąki, pastwiska, lasy, co potwierdza słuszność rejestru T. O. z 1948 r. Dawne ewidencje i przywołany rejestr z 1891 r. stanowią dowody nie potwierdzające degradacji użytkowej gruntów przedstawionej w rejestrze sporządzonym przez mierniczego M. G. Stąd też jako bardziej miarodajny jest zestawiony stan użytków gruntowych przez mierniczego T. O., zwłaszcza że opiera się on na weryfikacji terenowej przeprowadzonej przez powołaną Komisję Urzędu Wojewódzkiego. Ze względu na upływ czasu nie jest możliwa pełna weryfikacja obydwu dokumentacji, a jedynym miarodajnym dowodem jest aktualny stan użytkowania i bonitacji gleb.
Analizując powyższe dane użytków rolnych należy przyjąć, że nieruchomość ziemska o ogólnej powierzchni 95 ha 6760 m2 położona na terenie gminy M. posiadała w dniu wejścia w życie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej powyżej 50 ha użytków rolnych".
W odwołaniu od tej decyzji A. R.-Ch. zarzucając, że decyzja ta dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 19 marca 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy odpierając zarzut zawarty w odwołaniu, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą res iudicata podniósł, że wyrokiem z dnia 4 stycznia 1999 r. IV SA 1342/98 Naczelny Sąd Administracyjny unieważnił orzeczenia dotyczące postępowania wznowieniowego, a nie orzeczenia wydanego w zwykłym postępowaniu administracyjnym, co jest dopiero przedmiotem postępowania odwoławczego. Stosownie zaś do art. 366 Kpc wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.
Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r. nie zawiera elementów niezbędnych do uznania go za decyzję administracyjną, w szczególności brak jest w nim pouczenia zainteresowanych o przysługującym im odwołaniu do organu wyższej instancji. Brak jest także powołania się w tym piśmie na par. 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił podstawę prawną wydania w pierwszej instancji decyzji przez ówczesny wojewódzki urząd ziemski w sprawie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
W ocenie organu odwoławczego uzupełnienia wymagają jedynie ustalenia dotyczące powierzchni użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. R.-Ch. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzje te zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r., a ponadto z naruszeniem art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przede wszystkim należy podnieść, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, wedle którego o zakwalifikowaniu danego aktu prawnego jako decyzji nie decyduje nazwa występująca w przepisie prawnym czy w nagłówku pisma, lecz wyłącznie jego treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzja jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki bądź poprzez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź nałożenie obowiązków, bądź stwierdzenie utraty uprawnienia.
Otóż w tych podstawowych kryteriach decyzji administracyjnej mieści się niewątpliwie orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r., wydane - jak to przyznał organ odwoławczy - już po wejściu w życie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i mające formalne umocowanie w tych przepisach.
Stosownie bowiem do par. 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.
Orzeczenie powyższe, jako ostateczne, zostało poddane weryfikacji w trybie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r., uchylającym orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. oraz rozstrzygającym sprawę co do jej istoty poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska o ogólnym obszarze 95.676,0 ha, będąca w posiadaniu J. z K. R., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Należy podkreślić, że zarówno Urząd Wojewódzki w L., wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. i wydając w tej sprawie orzeczenie z dnia 19 czerwca 1948 r., rozstrzygające sprawę co do jej istoty, a także Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymujący w mocy to orzeczenie, wyrazili jednoznaczne stanowisko co do statusu prawnego orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego jako decyzji w rozumieniu art. 72 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
Natomiast niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, odmawiające tzw. pismu Wojewódzkiego urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r. przymiotu decyzji skoro, niezależnie od przedstawionych okoliczności, organ naczelny kontrolując legalność całego toku postępowania administracyjnego dotyczącego przejęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 par. 1 Kpa nie zakwestionował - konsekwentnie stanowiska o niedecyzyjnym charakterze pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. - zarówno orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r., jako wydanych bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów o wznowieniu postępowania w sprawie formalnie nie istniejącej.
Jest zatem niewątpliwe, że w obrocie prawnym do czasu wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. IV SA 1342/98 istniało orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r., utrzymane orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r. rozstrzygające sprawę, zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, co do jej istoty, tj. przez orzeczenie, iż przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie sprawy ma w zasadzie identyczny odpowiednik w treści art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa.
Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga bowiem zarówno co do podstawy wznowienia jak i istoty sprawy administracyjnej. Stwierdzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. nieważności orzeczeń organów obu instancji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, to jest orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r. spowodowało ten skutek, że w obrocie prawnym pozostało wyłącznie orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r. i jego weryfikacja mogłaby nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych. Wydanie przez Wojewodę L. decyzji z dnia 29 września 2000 r. w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN w odniesieniu do nieruchomości objętej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r., bez wyeliminowania z obrotu prawnego tego orzeczenia, należało zakwalifikować jako dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Należy bowiem zaznaczyć, że tożsamość sprawy zachodzi także wtedy, gdy w prawa i obowiązki strony wejdą jej następcy prawni, gdy są to prawa zbywalne i dziedziczne.
Zaskarżona decyzja, akceptująca co do zasady kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, dotknięta jest zarówno wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 jak i pkt 2 Kpa.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.