Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12.03.1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Mariana L. z dnia 10.10.1997 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 1 lipca 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę 10 boksów garażowych wraz z przyłączem energetycznym, zlokalizowanych na działkach nr 829/1 oraz 892/2 położonych przy ul. S. w S. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 157 par. 1 i art. 159 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W uzasadnieniu orzeczenia podał, że decyzja Wojewody K. stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę 10 boksów garażowych jest zgodna z przepisami. Przedmiotowe garaże usytuowane zostały w odległości 0,5 m od granicy działek, co stanowi naruszenie wymogów zawartych w par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...) - wykluczających możliwość sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej o ile są one usytuowane bezpośrednio w granicy. Bez znaczenia dla oceny ww. rozstrzygnięcia jest okoliczność, że położona obok działka nie stanowi działki budowlanej. O przeznaczeniu terenu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który "przewiduje zabudowę na terenie graniczącym z zamierzoną inwestycją". Bez wpływu pozostaje również fakt ewentualnego udzielenia przez Zarząd Miasta S. zgody na zbliżenie spornych garaży do granicy działki jak również treść pisma - na które powołano się we wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.07.1997 r. - odnoszącego się do innego stanu faktycznego.
Od ww. decyzji wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Marian L. Domagając się uchylenia zakwestionowanej decyzji, podniósł, że w sąsiedztwie działki nr 829/1, na której udzielono pozwolenia na budowę garaży - znajduje się droga dojazdowa o szer. 4 m o nr ew. 832/1.
Stosownie do treści pisma MSWiA. z dnia 30.07.1997 r. (...) "działka przeznaczona na drogę dojazdową i ciąg pieszy nie jest działką budowlaną w rozumieniu par. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia". Wprawdzie dotyczy to innej sprawy ale problem jest ten sam.
Decyzją z dnia 15.05.1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 12.03.1998 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że "stosownie do treści par. 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia (...) wymagane minimalne odległości rzeczywiście liczone są od granicy działki budowlanej, jednakże przez działkę budowlaną rozumie się działkę, na której zrealizowana jest dana inwestycja, a nie - jak mylnie dowodzi wnioskodawca - działka sąsiadująca. Brak jest zatem podstaw do różnicowania wymogów w zakresie minimalnych odległości od granicy działki w zależności od charakteru i przeznaczeniu działki sąsiadującej z terenem objętym inwestycją (...)".
Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił Marian L. Domagając się uchylenia ww. decyzji podniósł zarzuty zawarte w uprzednio złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Badając zatem, w związku ze złożonym przez Mariana L. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K., zaistnienie przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie organy administracji winny dokonać wnikliwej oceny decyzji, o której wzruszenie wystąpiono.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Tak więc zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest czy badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody K. - stwierdzająca nieważność decyzji pozwalającej na budowę 10 boksów garażowych - wydana została zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzając bowiem nieważność pozwolenia na budowę ww. boksów, Wojewoda K. jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazał rażące naruszenie prawa, konkretnie par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...). Koniecznym zatem staje się dokonanie oceny czy istotnie przedmiotowe pozwolenie na budowę garaży wydane zostało z naruszeniem ust. 6 par. 12 cytowanego rozporządzenia a przede wszystkim czy naruszenie to ma rażący charakter.
Tylko bowiem kwalifikowane naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia przez organy administracyjne nieważności orzeczenia. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest koniecznym - aczkolwiek nie jedynym - warunkiem do uznania naruszenia prawa za wiążące. Nie można przyjąć, iż prawo zostało naruszone w rażący sposób jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji.
W niniejszej sprawie zachodzi tego rodzaju sytuacja. Stosownie do brzmienia par. 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pozwalającej na budowę garaży - "dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki bądź w odległości mniejszej niż określona w ust. 4 lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej".
Cytowany wyżej przepis, wprowadzając wymóg zachowania minimalnej odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami nie określa wprawdzie charakteru tych działek jednakże sformułowanie zawarte w jego końcowej części wskazuje na zagospodarowanie tych działek "istniejącymi lub projektowanymi elementami".
Powstaje zatem wątpliwość czy podane minimalne odległości od granicy odnoszą się wyłącznie do granicy z działkami budowlanymi czy też winny być zachowaną również w przypadku gdy działka sąsiednia stanowa las, grunt rolny, jezioro, drogę. Zarówno końcowy fragment cytowanego przepisu jak i brzmienie par. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., z którego wynika, że przepisy tego aktu prawnego ustalają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zdają się wskazywać, że wymienione w ust. 6 par. 12 cytowanego rozporządzenia minimalne odległości od granicy działki odnoszą się jedynie do granic z działkami również budowlanymi.
Tak więc w sytuacji, kiedy sąsiednia działka nie jest działką budowlaną i stanowi np. teren leśny, rolny, jezioro, droga nie ma, przeszkód aby obiekt budowlany sytuowany był w dowolnej odległości od granicy "o ile takie usytuowanie nie będzie naruszało przepisów zawartych w innych aktach prawnych."
W niniejszej sprawie działka, - na której zostały wybudowane boksy garażowe sąsiaduje z działką nr ew. 832/1, która w wykazie ewidencji gruntów figuruje jako droga dojazdowa. Należy w tym miejscu podkreślić, że w piśmie Ministerstwa SWiA z dnia 30.07.1997 r. zaprezentowano pogląd, iż określone w ust. 6 par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości od granicy działki dotyczą wyłącznie przypadków gdy działka granicząca z działką budowlaną inwestora jest również działką budowlaną.
Podobne stanowisko w tej kwestii - aczkolwiek na tle przepisu par. 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. - w sprawie warunków technicznych wyrażone zostało w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 13 lutego 2001 r. /SA/Rz 2241/99/. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem odległości ustalonych w par. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra AGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych (...) jeżeli na działce sąsiedniej brak jest zabudowań oraz z uwagi na swój charakter /grunt orny/ nie jest przeznaczona pod budownictwo.
Z kolei odmienny pogląd wyrażony został przez NSA w wyroku z dnia 2 października 2000 r. /II SA/Ka 2223/98/.
Przytoczone wyżej orzeczenia NSA i stanowisko wyrażone przez Ministra SWiA w piśmie z dnia 30.07.1997 r. wskazują na istnienie rozbieżności w interpretacji przepisu ust. 6 par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tej sytuacji naruszenie ww. przepisu nie wydaje się oczywiste. Zastosowanie natomiast przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
Uchylając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zaś. art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.