Uzasadnienie
Dnia 22.07.1996 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga Jolanty i Ryszarda S. na uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18.06.1996 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18.04.1996 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji.
Pismem z dnia 27.02.1995 r., skierowanym do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska Urząd Wojewódzki, skarżący zwrócili się z prośbą o interwencję w sprawie hałasu, którego źródłem jest zakład kamieniarski zlokalizowany na sąsiedniej posesji.
W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 15.03.1995 r. poinformował o przeprowadzonej w dniu 5.03.1995 r. kontroli w zakładzie kamieniarskim i że w wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku. Ponadto informowano, że zakład nie posiada decyzji na dopuszczalny poziom hałasu, w związku z czym protokół z pomiarów przekazano do Wydziału Ochrony Środowiska i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w celu wydania decyzji na dopuszczalny poziom hałasu do środowiska.
Dnia 7.11.1995 r. skarżący złożyli w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska pismo, w którym zgłaszają swój udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które zgodnie z pismem z dnia 15.03.1995 r. miało być wszczęte w celu wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom emisji hałasu do środowiska.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dnia 18.04.1996 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 104 par. 1 i par. 2 Kpa odmówił Jolancie i Ryszardowi S. przyznania praw strony w toczącym się postępowaniu w sprawie uciążliwości hałasowej PPH "J." w R. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 28 Kpa skarżących nie można uznać za stronę, gdyż mają w sprawie interes faktyczny, nie zaś prawny. Zdaniem organu: "Specyfiką postępowania administracyjnego z zakresu ochrony środowiska jest jego prowadzenie w interesie publicznym, nie zaś w celu zabezpieczenia interesu osoby narażonej - być może - na szkodliwe oddziaływanie.
Zabezpieczeniu interesu jednostki w tych sprawach służą środki o charakterze cywilnoprawnym, a nadto gdy organ administracyjny nie wypełnia w sposób należyty swoich obowiązków, służy jej prawo złożenia skargi w trybie art. 227 Kpa."
Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wnieśli małżonkowie Jolanta i Ryszard S., zarzucając obrazę art. 28 i art. 29 Kpa.
Zdaniem wnoszących odwołanie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska godzi w ich prawa jako właścicieli gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli drobiu. Działający w bezpośrednim sąsiedztwie zakład kamieniarski hałasem, wibracjami i nasilonym ruchem ciężkiego transportu uniemożliwia skarżącym korzystanie z ich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 18.06.1996 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdza, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji, gdyż sprawa winna być na podstawie art. 123 w związku z art. 28 Kpa załatwiona w formie postanowienia. Merytorycznie zaś stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest słuszne, gdyż skarżący nie spełniają żadnej z przesłanek art. 28 Kpa, aby być stroną w niniejszym postępowaniu. W związku z tym przysługują im tylko środki prawne z działu VIII Kpa i przewidziane w Kodeksie cywilnym.
Jolanta i Ryszard S. zaskarżyli do NSA powyższą decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, domagając się wykreślenia tych fragmentów, w których odmawia się im w postępowaniu administracyjnym praw strony. Skarżący uważają, że jako właściciele gospodarstwa rolnego sąsiadującego z działką nr 40 w R., na której prowadzona jest uciążliwa działalność przemysłowa /obróbka kamienia i kruszyw mineralnych/, mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy, gdyż funkcjonowanie Przedsiębiorstwa "J." nie pozwala im na prowadzenie hodowli drobiu i normalne życie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący są właścicielami posesji sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 40 w R., na której Janusz K. prowadzi Zakład Kamieniarski "J.".
Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że są to tereny przeznaczone do produkcji rolnej, co uzasadnia w pełni funkcjonowanie na tym terenie ferm drobiu.
Elementem nowym, funkcjonującym na tym terenie bez wymaganych, zdaniem skarżących, decyzji administracyjnych, jest ww. zakład kamieniarski, który emituje hałas i wibracje przekraczające dopuszczalne normy. Natężenie hałasu i wibracje emitowane przez zakład kamieniarski Janusza K. są tak znaczne, że uniemożliwiają skarżącym dalsze prowadzenie fermy drobiu i utrudniają normalne życie. Na poparcie swego stanowiska skarżący przedstawiają opinię opracowaną przez dr hab. prof. nadzwyczajny Alicję D. Kierownika Katedry Hodowli Drobiu Akademii Rolniczej w S., w której to opinii potwierdza się negatywny wpływ oddziaływania zakładu prowadzącego obróbkę kamienia na hodowlę drobiu.
Pismem z dnia 27.02.1995 r. skarżący zwrócili się do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska z prośbą o interwencję w sprawie hałasu, którego źródłem jest Zakład Kamieniarski powstały na sąsiedniej posesji. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 15.03.1995 r. poinformował skarżących, że w wyniku pomiarów przeprowadzonych w Zakładzie Kamieniarskim pod kątem emisji hałasu do środowiska stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm. Ponadto poinformowano skarżących, że ww. zakład nie posiada decyzji na dopuszczalny poziom hałasu i że zobowiązano Zakład do przedłożenia harmonogramu działań zmierzających do wyciszenia hałasu do wartości dopuszczalnych w terminie do 31.03.1995 r.
Dnia 7.11.1995 r. w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska skarżąca Jolanta S. zgłosiła swój udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu i wibracji przenikających do środowiska, emitowanych przez Zakład Kamieniarski "J.".
Po upływie czternastu miesięcy od daty złożenia pierwszego pisma, dnia 18.04.1996 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję administracyjną, którą odmówił skarżącym przyznania praw strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie uciążliwości hałasowej PPH "J." w R. W odniesieniu do powyższej decyzji należy stwierdzić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę. /wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86/.
Z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że w celu ustalenia, czy sąsiadujący ze skarżącym Zakład Kamieniarski "J." przekracza dopuszczalne natężenie hałasu czy nie, wszczęte zostało postępowanie administracyjne na "wniosek" Ryszarda S. złożony w dniu 27.02.1995 r.
Zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nieznana jest więc forma wszczynania postępowania administracyjnego "na wniosek".
Organ drugiej instancji kwalifikuje pismo skarżących z dnia 27.02.1995 r. jako "skargę" złożoną w ramach środków prawnych zawartych w dziale VIII Kpa.
Dział VIII Kpa przewiduje możliwość wnoszenia przez obywateli skarg i wniosków, jednak analizując art. 227 i art. 241 Kpa trudno by było pismo skarżących z dnia 27.02.1995 r. zakwalifikować jako jeden z tych środków, mając na uwadze fakt, że skarżący są właścicielami działki sąsiedniej do tej, na której funkcjonuje zakład kamieniarski. Instytucja skarg i wniosków przewidziana w Dziale VIII Kpa jest środkiem słabszym niż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 par. 1 Kpa. Obywatel składający skargę lub wniosek w oparciu o przepisy Działu VIII Kpa nie musi spełniać wymogów z art. 28 Kpa. Redakcja art. 28 Kpa oznacza, że jedynym elementem kwalifikującym, który ma znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę, jest występowanie interesu prawnego lub obowiązku, o czym decydują przepisy prawa materialnego. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, nawet przez naczelny organ administracji państwowej, ale z przepisów prawa /wyrok NSA z dnia: 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88 - nie publ., 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 - Prawo Bankowe 1996 nr 2 str. 92, 15 kwietnia 1993 r. I SA 1719/92 - OSP 1994 z. 10 poz. 199 z glosą Piotra Kucharskiego, 7 lutego 1986 r. II SA 2247/86 teza 2 - nie publ./.
Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem NSA jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 Kpa, może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe /patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, str. 199/.
Wbrew temu, jakie stanowisko prezentują w niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji, w przepisach dotyczących środowiska naturalnego różny jest status prawny jednostki, kiedy występuje ona wyłącznie jako "obywatel" i kiedy jako "podmiot praw rzeczowych". Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa /patrz na ten temat: Prawo człowieka do środowiska naturalnego. Praca zbiorowa pod redakcją Jerzego Sommera, Wyd. PAN, 1987 str. 87/.
Niesłusznym więc w niniejszej sprawie było zakwalifikowanie pisma skarżących z dnia 27.02.1995 r. jako wyczerpanie środków prawnych określonych w Dziale VIII Kpa, skoro ich status miał swoje źródło w prawie rzeczowym Kodeksu cywilnego.
Fakt ten nie przesądza też o tym, że przysługuje im wyłącznie ochrona cywilnoprawna. Zdaniem J. Jarzmińskiego, osoba zamieszkała w pobliżu hałaśliwego zakładu może zawsze wystąpić do wojewody na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego będzie stroną na podstawie art. 28 Kpa /Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz pod red. J. Sommera, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 1995, str. 192/. Pogląd ten znacznie wcześniej znalazł swoje odzwierciedlenie w Postanowieniu SN z dnia 2 marca 1988 r. III ARN 39/87 - nie publ.
Sprawa rozumienia art. 28 Kpa na gruncie przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska stała się w niniejszej sprawie kwestią kluczową. Organy administracji państwowej orzekające w sprawie przyjęły punkt widzenia sformułowany w oderwaniu od systemu prawa, poglądów doktryny i istniejącego orzecznictwa. Wszczęto rzekomo w 1995 r. postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu i wibracji przenikających do środowiska /art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska/, które jednak do dnia rozprawy tj. 25.06.1998 r., nie zakończyło się. Jest to aż nadto wymowne, zważywszy na fakt, że skarżącym odmówiono praw strony, a zaskarżona decyzja umarza postępowanie pierwszej instancji.
Sąd analizując sprawę nie znalazł przyczyny, z powodu której postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa.
Mając na uwadze powyższe, należy uznać skargę za zasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny sprawując w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi, w tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 55 ust. ww. ustawy o NSA.