Uzasadnienie
Rada Gminy W.-B. uchwałą z dnia 7 maja 1998 r. nr IX/21/98, odrzuciła zarzuty Andrzeja Sz., Bronisławy G., Tadeusza G., Waldemara G., Wandy T., Stanisława P. i Magdaleny Z. dotyczące ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G.J. W uchwale stwierdzono, że w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego gmina może przeznaczyć oznaczone nieruchomości na wybrane cele i określić sposób korzystania z nich, jak również określić sposób przekształcania ich granic. Obszar objęty projektem planu został przeznaczony w planie ogólnym miasta z 1992 r. na cele mieszkaniowo-usługowe z nakazem zachowania co najmniej 80 procent terenu w formie biologicznie czynnej. Uzasadniało to przeznaczenie tego terenu na cele rekreacji i wypoczynku. Zgłoszone zarzuty są bezzasadne, gdyż skarżący nie podali, jaki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego są naruszane przez ustalenia projektu planu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę złożyli Andrzej Sz. i Bronisława G. Skarżący wnieśli o "stwierdzenie przez Sąd wyrokiem niezgodności z prawem przedstawionej przez Zarząd Gminy (...) propozycji zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G.J. z powodu naruszenia następujących aktów prawnych: art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 Konstytucji RP, Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 266 par. 1 Kk, art. 266 par. 2 Kk, art. 140 Kc, art. 211 Kc" W uzasadnieniu skargi podano, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w celu legalizacji budowy stacji paliw (...), która w dniu podejmowania uchwały była już wybudowana. Prace planistyczne zostały sfinansowane przez "S.P." spółkę z o.o., która jest zainteresowana w sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Projekt planu oparty jest na "fałszywym" założeniu, że teren musi być w 80 procentach czynny biologicznie. Skarżący kwestionują koncepcję przeznaczenia terenu objętego projektem planu na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ze względu na obecne znaczne zdegradowanie terenu. Od wielu lat znajduje się tam nielegalne wysypisko śmieci, a do glinianki nr 1 skierowane są wyloty kolektorów ściekowych odprowadzających nieczystości płynne z ulicy P., co powoduje zatrucie wody. Realizacja koncepcji planu wymaga przeznaczenia znacznych środków pieniężnych, których gmina nie ma.
W związku z tym plan, z punktu widzenia ekonomicznego, jest nierealny. Skarżący postulują, by zezwolić właścicielom na rekultywację terenu i przywrócenie stanu poprzedniego; sprzeciwiają się wynikającemu z projektu planu przymusowi przeznaczenia działek na zieleń parkową. Ich zdaniem, takie przeznaczenie terenu powinno być poprzedzone propozycją wykupu nieruchomości. Projekt planu przewiduje nowy podział gruntu, a po ustaleniu podziału terenu wprowadza zakaz wtórnych podziałów działek. Ponadto nie wszystkie projektowane działki mają dostęp do drogi publicznej, co jest sprzeczne z interesami właścicieli nieruchomości i przyszłego inwestora. Opracowany plan ogranicza o ponad 50 procent możliwość zabudowy działek w stosunku do stanu obecnego.
Gmina W.-B. wniosła o oddalenie skargi, podając, że skarżący nie określili, jaki ich interes prawny narusza projekt planu. W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina podała, że projekt planu G.J., sporządzony dla terenu o powierzchni 7,5 ha, nie zakłada zmiany funkcji terenu na cele wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowe. Tego rodzaju funkcja mieściła się w ramach funkcji mieszkaniowo-usługowej, przewidzianej w planie ogólnym miasta. Funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostanie na tym terenie jako funkcja uzupełniająca. Nieuzasadnione zatem jest twierdzenie, że projekt planu spowoduje spadek wartości objętych nim nieruchomości. Kwestia przeznaczenia 80 procent terenu na zieleń jest wynikiem ustaleń planu ogólnego miasta, przy czym w projekcie przyjęto mniej rygorystyczne założenie, by stosunek zieleni do terenów zainwestowanych 80:20 obowiązywał w stosunku do całego obszaru, a nie do poszczególnych działek.
Plan ogólny miasta nakazywał ochronę wód otwartych na terenie miasta, co oznacza obowiązek utrzymania glinianek, a zatem postulat rekultywacji terenu nie mógł być uwzględniony. Odnośnie do zarzutu dotyczącego udziału w pracach planistycznych spółki z o.o. "S.P." stwierdzono, że Gmina zawarła ze spółką jako przyszłym inwestorem umowę przedlokalizacyjną jeszcze przed przystąpieniem do prac planistycznych. "S.P." wpłaciła do kasy Gminy uzgodnioną kwotę i zrealizowała odpowiednie inwestycje towarzyszące. Ma to jednak związek jedynie z lokalizacją stacji paliw, a nie z procesem planistycznym. W ramach obowiązku ustalenia w projekcie planu podziału terenów nim objętych na działki plan wprowadza zakaz wtórnych podziałów działek, nakazując zagospodarowanie określonych terenów jako jednego obszaru inwestycyjnego. Nie stwarza to automatycznie obowiązku wykupu takich terenów przez Gminę ani też nie czyni niemożliwym zniesienia współwłasności.
Bezzasadne są także zarzuty dotyczące ograniczenia o 50 możliwości zabudowy działek oraz braku dostępu wydzielonych w projekcie działek do drogi publicznej. Ponadto Gmina zwróciła uwagę, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 marca 1999 r. uchwała rady gminy odrzucająca zarzuty wniesione do planu zagospodarowania przestrzennego załatwia sprawę indywidualną z zakresu administracji, co wymaga wezwania rady do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do NSA. W niniejszej sprawie wezwanie takie nie nastąpiło i w związku z tym skarga jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie niniejszej konieczne było zachowanie trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W myśl powołanego przepisu, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie złożenie skargi na uchwałę rady gminy odrzucającą zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga wyczerpania trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ zarząd gminy rozpatruje protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nieuwzględnione w projekcie planu. Zarzuty wniesione do projektu planu zatem najpierw są przedmiotem oceny zarządu gminy, a gdy nie zostaną uwzględnione, rozpatruje je rada gminy. Ustawodawca więc wprowadził, właściwe procesowi planistycznemu, dwuinstancyjne rozpatrywanie zarzutów, bez konieczności wnoszenia środka odwoławczego. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wnoszący zarzut może zaskarżyć do Sądu uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części. Przedstawiona procedura rozpatrywania zarzutów nie daje podstaw do twierdzenia, że konieczne jest w tym wypadku wyczerpanie trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Skarga Bronisławy G. nie mogła odnieść zamierzonego skutku z tej przyczyny, iż skarżąca nie wykazała, że ustalenia projektu planu naruszają jej interes prawny. Nieruchomość, której jest właścicielką, znajduje się poza obszarem objętym planem. W związku z tym ustalenia projektu planu nie dotyczą bezpośrednio skarżącej.
O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, w związku z czym wnoszący zarzut jest obowiązany wskazać naruszenie prawa. Żaden z przytoczonych w skardze zarzutów nie odnosi się do uprawnień właścicielskich Bronisławy G. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej pociągało za sobą uznanie skargi za nieuzasadnioną i jej oddalenie /art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Co do skargi Andrzeja Sz. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim stwierdza, że stosownie do art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymagań. Gdyby Rada Gminy zastosowała się do tego przepisu i w uzasadnieniu odniosła się do wszystkich zarzutów Andrzeja Sz., Sąd miałby możliwość oceny legalności korzystania przez Gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. Brak uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości dokonania takiej oceny. Z akt nie wynika, aby w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne ani by wystąpiły przesłanki dla odmowy uwzględnienia wniesionego zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały powinno być wyczerpujące zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący przedstawia propozycje innych rozwiązań planistycznych. Nawet jeśli są to rozwiązania nie do przyjęcia, należało się do nich szczegółowo odnieść i uzasadnić rozwiązania odmienne.
To uchybienie daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest wadliwa. Wadliwość ta związana jest z naruszeniem przepisów postępowania, lecz w ocenie Sądu uzasadnia to usunięcie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
Argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest także odrzucenie zarzutu dotyczącego zakazu wtórnego podziału działek /par. 9 planu/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie takiego rozwiązania może być oceniane jako nadużycie władztwa planistycznego gminy.
Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Opracowując projekt planu, rada gminy jest uprawniona do określenia liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia /np. łączenie istniejących działek/ oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem. Jednakże ani powołany przepis, ani inne postanowienia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważniają rady gminy do zamieszczania w projekcie planu ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych. Zawarcie zatem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "zakazu wtórnych podziałów działek" wykracza poza kompetencje rady gminy określone w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA, orzekł jak w sentencji.