Uzasadnienie
Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w O. /obecnie: Energetyka Cieplna (...) S.A./ wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1998 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 1997 r. (...), którą Wojewoda O. ustalił opłatę za emisję zanieczyszczeń za III kwartał 1997 r. ze zwyżką za brak decyzji o dopuszczalnej emisji.
W odwołaniu od powyższej decyzji, strona nie godzi się z wysokością ustalonej opłaty, gdyż organ pominął informacje o emisji zanieczyszczeń złożone przez stronę, i oparł się wyłącznie na nowych wskaźnikach zanieczyszczeń.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 9 marca 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż strona złożyła wykaz zawierający dane o rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza, sporządzony w oparciu o wskaźniki emisji, opracowane w latach osiemdziesiątych.
Wojewoda nie uwzględnił informacji strony, bowiem zawierały one wyliczenia emisji na podstawie "starych" wskaźników emisji i zgodnie z art. 86 b ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, Wojewoda ustalił opłaty na podstawie wskaźników emisji, będących w jego posiadaniu materiałem posiłkowym /wytyczne/ zalecanym przez Ministra OSZNiL w piśmie z dnia 30 kwietnia 1996 r. - znak: (...). Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, Wojewoda był zobligowany w tej sytuacji do zastosowania wyżej omówionych wytycznych Ministra OSZNiL.
W skardze na powyższą decyzję, kwestionuje się stosowanie do obliczania wielkości emisji zanieczyszczeń, wskaźników zawartych w wytycznych Ministra OSZNiL, załączonych przy piśmie z dnia 30 kwietnia 1996 r. Wskaźniki te, zdaniem strony skarżącej, "są jedynie materiałem posiłkowym, nie usankcjonowanym prawnie", podobne stanowisko zostało wyrażone w piśmie procesowym z dnia 18 września 2000 r. W związku z tym strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona w części kwestionującej prawidłowość a zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, dalej zwanej ustawą.
Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja pierwszej instancji pozbawiona jest uzasadnienia, z którego by wynikało, które fakty organ uznał za udowodnione, na których oparł się dowodach oraz omówienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem każda decyzja administracyjna, niezależnie od tego jakich spraw dotyczy, stosownie do art. 107 par. 1 i 3 Kpa, oprócz innych składników tam wymienionych, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie zawiera dopiero elementy, które pozwalają na wyjaśnienie wątpliwości podniesionych w odwołaniu. Kwestionowanie w niniejszym postępowaniu prawidłowości wydania postanowienia z dnia 4 stycznia 1996 r., nie jest uzasadnione, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania.
I dopóki akt ten, nie zostanie uchylony, zmieniony bądź stwierdzona jego nieważność, nie można podważać jego skutków prawnych w innych postępowaniach.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nastąpiło na podstawie wskaźników emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, zawartych w materiałach posiłkowych /wytycznych/ z dnia 30 kwietnia 1996 r. zalecanych przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, co również kwestionuje strona skarżąca. Nie ma wątpliwości, że tego typu materiały posiłkowe zwane wytycznymi, zalecane do stosowania wojewodom przez Ministerstwo, a w rzeczywistości obligujące wojewodów do ich stosowania, nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa /art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r./, nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna wydana w oparciu o instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały, narusza przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa - jest to pogląd, który od lat /jeszcze przed wejściem w życie ww. Konstytucji/ był wyrażany w orzecznictwie sądowym i w doktrynie /wyroki NSA z dnia: 25 marca 1981 r. SA 353/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 26; 30 lipca 1981 r. SA/Kr 3/81 - OSPiKA 1982 Nr 7-8 poz. 109; 4 września 1981 r. II SA 221/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 84 i 11 kwietnia 2000 r. IV SA 280/98/. W związku z tym, pogląd wyrażany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Wojewoda był zobligowany do zastosowania do naliczenia stronie emisji zanieczyszczeń ze spalania opału wyżej omówionych wytycznych Ministra OSZNiL, zweryfikowanych wskaźników emisji", jest błędny i sprzeczny z prawem.
Wskaźniki emisji zanieczyszczeń, o których mowa w art. 86b ust. 4 pkt 2 ustawy powinny być ustalane dla każdej jednostki organizacyjnej w drodze indywidualnych aktów administracyjnych, bądź też w aktach powszechnie obowiązującego prawa, jednak wówczas zgodnie z zasadami określonymi w art. 92 i art. 93 Konstytucji RP i w tym kierunku powinny zmierzać ewentualne inicjatywy ustawodawcze Ministra Środowiska, mające na celu nowelizację przepisów - ustawy o ochronie i kształtowaniu Środowiska. Pogląd niekiedy wyrażany, że wskaźników opracowanych na podstawie badań naukowych, nie można zamieścić w aktach powszechnie obowiązującego prawa, jest nieuzasadniony.
W świetle powyższych rozważań, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co jednak w ocenie Sądu, nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności tych aktów.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.