Uzasadnienie
G. J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 1999 r. (OA/ORZ/4413/1476/97), utrzymującą w mocy decyzję z dnia 23 kwietnia 1999 r. (ABN.1-7351/87/2/99), którą Wojewoda Świętokrzyski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 21sierpnia 1995 r. (GKB-7351/41/95) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Gminy S. pozwolenia na budowę gazociągu średnioprężnego z przyłączami w K. gm. S., ponieważ nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia powyżej wymienionej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 kwietnia 1999 r. G. J. w 1996 r., kiedy decyzja z dnia 21 sierpnia 1995 r. była już ostateczna i inwestycja została już zrealizowana, wystąpiła wraz z R. N. do Urzędu Gminy w S. z zastrzeżeniami wycofując swoje zgody na przebieg gazociągu przez teren ich działek. W tej sprawie w/w złożyli skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, który zwrócił się do Wojewody Kieleckiego o zbadanie zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy S. z dnia 21 sierpnia 1995 r.
W ocenie organu, w/w decyzja wydana została zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. i z decyzją Wójta Gminy S. z dnia 30 czerwca 1995 r. (GKB-7331/48/95) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji.
Wojewoda Kielecki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, ponieważ w aktach sprawy brak było pisemnych zgód właścicieli niektórych nieruchomości na zajęcie ich działek pod budowę gazociągu. Decyzją z dnia 10 września 1997 r. na podstawie art. 156 § 2, 157 § 1 i 158 § 2 kpa Wojewoda Kielecki stwierdził, że decyzja z dnia 21 sierpnia 1995 r. wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., jednak z uwagi że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdził jej nieważności. Decyzja ta w trybie odwoławczym została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Następnie decyzją z dnia 11 maja 1998 r. Wojewoda Kielecki umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe i tę decyzję w trybie odwoławczym również uchylił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Wojewoda Świętokrzyski ustalił, iż część zainteresowanych wyraziła swoją zgodę na przebieg gazociągu przez ich działki przed wydaniem pozwolenia na budowę, zaś pozostali złożyli pisemne oświadczenia zgody w trybie realizacji inwestycji.
G. J. wyraziła zgodę na przebieg gazociągu przez jej działkę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a potwierdzeniem tego jest podpisanie w dniu 15.05.1995 r. umowy z Urzędem Gminy S., którą zleca się wykonanie sieci gazowej wraz z przyłączem oraz zobowiązanie się do uiszczenia na rzecz tej budowy kwoty wynikającej z kosztów wykonania w/w zadania. W stosunku do działek, których właściciele odmówili zgody na przebieg przez nie gazociągu projektant zmienił trasę przebiegu sieci.
Zdaniem organu, decyzja Wójta Gminy S. z dnia 21 sierpnia 1995 r. podjęta została z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ze względu na brak oświadczeń zgody niektórych właścicieli działek na przebieg gazociągu przez ich nieruchomości.
Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można uznać, iż skutki jakie powstały w wyniku wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosi o jej uchylenie, gdyż decyzja Wójta Gminy z dnia 21 sierpnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zmienia tego fakt, że inwestycja została już wykonana. Skarżąca twierdzi również, że nie wyraziła zgody na przejście linii głównej koło jej budynku, zgodę cofnęła przed rozpoczęciem robót budowlanych na jej działce.
Odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wniósł również R. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 21 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie znalazł merytorycznych podstaw do dokonania innej oceny materiału, niż Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z dnia 23 kwietnia 1999 r. Badając przedmiotową sprawę w oparciu o art. 7 kpa, organ odwoławczy kierował się zarówno interesem społecznym, jak i słusznym interesem obywateli. „Mając na względzie fakt, iż przedmiotowa inwestycja ma na celu poprawienie warunków życia mieszkańców miejscowości K. gm. S., jak również to, że gazociąg został wybudowany i służy celom ogólnospołecznym uzasadniony interes Pani J. oraz Pana N. nie może utrudniać realizacji programu podjętego przez Gminę S., mającego na celu zaspokajanie potrzeb ogółu mieszkańców. Należy zatem podkreślić, iż w danym przypadku interes społeczny powinien mieć przewagę nad indywidualnym interesem prawnym skarżących.”
W skardze do Sądu na powyższą decyzję G. J. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem, decyzja z dnia 21 sierpnia 1995 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, zostało naruszone prawo własności skarżącej. Przeprowadzenie gazociągu przez działkę skarżącej, uniemożliwia korzystanie z działki budowlanej i prawidłowe jej zagospodarowanie. W związku z czym proponuje przesunięcie gazociągu poza płot.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym z urzędu. Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 21 sierpnia 1995 r., organ nadzorczy miał obowiązek ustalić, czy przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nadzwyczajnym podobnie jak i w zwykłym, organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności powinien wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, co stanowi podstawowy wymóg zasady ogólnej prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma bowiem ścisły związek z realizacją zasady praworządności, określonej w art. 6 kpa.
Jak wynika z przedstawionych akt, w niniejszej sprawie organy już trzykrotnie wydawały decyzje i za każdym razem podejmując inne rozstrzygnięcia. Zgodne jednak były co do tego, że decyzja z dnia 21 sierpnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ w dacie wydania tej decyzji inwestor nie wykazał się w stosunku do wszystkich działek prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji wynika, że niektóre zgody - oświadczenia na przejście gazociągu przez działkę zostały uzyskane już po wydaniu decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r., w trakcie realizacji inwestycji. W ocenie Sądu, jest to zbyt ogólnikowe i mało precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie dające możliwości rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co narusza postanowienia art. 7 i 77 § 1 kpa i nie daje możliwości do oceny, czy naruszenie prawa w tym przypadku miało charakter rażący, czy też nie. Organy nie wyjaśniły nawet tego, jak to się stało, że w „Wykazie właścicieli działek przez które przebiega linia gazowa dla wsi K.” (k. 8 akt I instancji) w pozycji 19 przy nazwisku J. G. widnieje podpis: S. Nie może być zarzutem w stosunku do skarżących, a co wynika z uzasadnień decyzji, że nie wnosili oni środków odwoławczych od decyzji pierwszej instancji, gdyż postępowanie odwoławcze pozwoliłoby na ujawnienie nieprawidłowości prawnych w wydanym pozwoleniu na budowę. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie jest w żaden sposób uwarunkowane wcześniejszym złożeniem odwołania od decyzji pierwszej instancji. Trudno się również zgodzić z dalszymi rozważaniami organów pierwszej i drugiej instancji na temat „rażącego naruszenia prawa” w odniesieniu do niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej zgody przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie w/w przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 kc i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma przecież w tym przypadku wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego (decyzji) z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 kpa, art. 2 i 7 Konstytucji R.P.). Należy również wyraźnie zaznaczyć, że kontrola decyzji administracyjnej pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 § 1 kpa, obejmuje stan prawny i stan faktyczny w dacie wydania tej decyzji, a nie w dacie realizacji inwestycji, tak jak w tym przypadku uzasadniają organy. Fakt wyrażenia zgody przez niektórych właścicieli nieruchomości na przebieg gazociągu przez ich działki, w trakcie realizacji inwestycji, nie może mieć wpływu na ocenę decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. w tym postępowaniu.
Nie do przyjęcia jest również przy ocenie, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, argumentacja przyjęta przez organ na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą usprawiedliwieniem naruszenia prawa (działań bezprawnych) może być to, że „interes społeczny powinien mieć przewagę nad indywidualnym interesem prawnym skarżących". Stwierdzenie takie, wywodzące się prawdopodobnie z okresu ubiegłego, jest zaprzeczeniem fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Reasumując należy stwierdzi, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa.
Sąd stosownie do przepisu art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie będąc związany granicami skargi, poddał kontroli zaskarżoną decyzję w szerszym zakresie, niżby to wynikało z żądań zawartych w skardze.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.