Uzasadnienie
Wojewoda Rz. decyzją z dnia 27 listopada 1996 r. ustalił dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska od urządzeń technicznych Stacji Elektroenergetycznej w B. Pomiary kontrolne hałasu przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rz. w dniu 10 września 1998 r. wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej o 3 dB/A/, powodowane przez urządzenia techniczne Stacji E.-W. Sp. z o.o. w R. W związku z tym P. Wojewódzki Inspektor Ochrony środowiska w Rz. decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r., opartą na przepisach art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz na par. 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar /Dz.U. nr 162 poz. 1138/ - wymierzył Polskim Sieciom E.-W. Spółka z o.o. w R. dobową karę pieniężną w wysokości 8,25 zł/dobę.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Polskich Sieci E.-W. Sp. z o.o. w R., została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony środowiska z dnia 30 czerwca 1999 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy uznał za niesłuszny zarzut strony, iż decyzja Wojewody Rz. z dnia 28 października 1998 r., zmieniająca decyzję tego organu z dnia 27 listopada 1996 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska od urządzeń technicznych Stacji Elektroenergetycznej w B. jest obowiązująca od dnia 1 czerwca 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/. Powyższa decyzja, zdaniem organu odwoławczego, obowiązuje od dnia jej wydania tj. od dnia 28 października 1998 r. Pomiary kontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rz. przeprowadzone zostały w dniu 10 września 1998 r., tj. w czasie obowiązywania decyzji Wojewody Rz. z dnia 27 listopada 1996 r. W związku z powyższym wyniki tych pomiarów nie mogą być odniesione do warunków określonych w decyzji Wojewody Rz. z dnia 28 października 1998 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Polskie Sieci E.-W. Sp. z o.o. w R. domagały się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez uznanie, że jednostka organizacyjna skarżącej naruszyła wymagania ochrony środowiska, polegające na przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu w dniu 10 września 1998 r., tj. w dniu dokonania pomiarów kontrolnych.
Zdaniem strony skarżącej decyzja organu I instancji została oparta na ustalonym dopuszczalnym poziomie hałasu decyzją Wojewody Rz. z dnia 27 listopada 1996 r., w której określono równoważny poziom dźwięku w godzinach od 22.00 do 6.00 na 40 dB/A/. Powyższa decyzja Wojewody została wydana w oparciu o par. 5 nie obowiązującego już obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została wydana już w momencie, gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/, które weszło w życie z dniem 1 czerwca 1998 r., zastępując rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r.
Dlatego też Wojewoda Rz. decyzją z dnia 28 października 1998 r. zmienił poprzednią swoją decyzję ostateczną z dnia 27 listopada 1996 r., m.in. w części ustalającej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej z 40 do 45 dB/A/, stwierdzając w uzasadnieniu, że ustalenia zawarte w poprzedniej decyzji stały się sprzeczne z aktualnie obowiązującymi przepisami zarówno, co do wartości poziomu hałasu, jak i sposobu jego ustalania. W tej sytuacji strona skarżąca nie powinna być ukarana na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, gdyż w rzeczywistości emitowany przez nią poziom hałasu mieścił się w określonym w załączniku do obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 13 maja 1998 r. Decyzje Wojewody, wydane w trybie art. 51 ust. 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, mają charakter deklaratoryjny, a więc stwierdzający istniejący stan prawny, a nie konstytutywny. Z tego względu orzeczenie z dnia 17 września 1998 r., stwierdzające przekroczenie w porze nocnej o 3 dB/A/ dopuszczalnego poziomu hałasu, pozbawione było podstawy prawnej z powodu jego sprzeczności z obowiązującym od dnia 1 czerwca 1998 r. rozporządzeniem z dnia 13 maja 1998 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że nakładane przez te organy na osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne obowiązki oraz ich zakres muszą mieć wyraźne oparcie w konkretnych przepisach prawa. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy zakres obowiązków, którymi została obarczona strona skarżąca polegał na określeniu w decyzji administracyjnej dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia techniczne Stacji Elektroenergetycznej.
Decyzja określająca maksymalny poziom tej emisji miała oparcie w przepisach prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mogła być uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał w razie zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony środowiska przed hałasem.
Z powołanej na wstępie zasady praworządności /art. 6 Kpa/ należy wyprowadzić wniosek, że zmiana norm i przepisów powodująca zwolnienie określonych podmiotów z nałożonych na nich decyzją administracyjną obowiązków bądź ograniczenie ich zakresu, winno obligować właściwy organ administracji publicznej do niezwłocznego uchylenia albo zmiany decyzji ustalającej te obowiązki, w szczególności obwarowane określonymi sankcjami administracyjnymi.
Z tym stanowiskiem w pełni koresponduje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 /OTK 1994 cz. I poz. 5/ stwierdzające, że stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego.
Byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa oraz zasadą sprawiedliwości akceptowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wymierzenia podmiotowi gospodarczemu kary pieniężnej i jej pobranie za emisję hałasu nie przekraczającą poziomu dozwolonego w przepisach prawa tylko z tego powodu, że decyzja administracyjna ustalająca poziom dozwolonej emisji nie została odpowiednio oraz bez zbędnej zwłoki skorygowana po zmianie norm i przepisów, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.