Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 19 maja 1998 r., po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia 23 grudnia 1997 r. w przedmiocie podwyższenia o 50 procent łącznej kary pieniężnej obciążającej Spółdzielnię z tytułu przekroczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie ukarana jednostka nie zrealizowała w terminie /do dnia 31 grudnia 1997 r./ inwestycji polegającej na przystosowaniu jej kotłowni do opalania gazem ziemnym; w związku z tą inwestycją Spółdzielnia uzyskała odroczenie kary łącznej naliczonej za 1992 r. W świetle art. 110c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ w takiej sytuacji zachodziła konieczność podwyższenia odroczonej kary pieniężnej o 50 procent i jej niezwłocznego pobrania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w D. zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 par. 1 Kpa.
W szczególności podniosła nieuwzględnienie przez organy, że osiągnięty został efekt ekologiczny, choć nie metodą, którą pierwotnie zakładano. Okazało się bowiem po przystąpieniu do realizacji zmiany sposobu opalania z węglowego na gazowe, że koszt tej inwestycji przekroczyłby znacznie możliwości finansowe Spółdzielni. W tej sytuacji zdecydowała się ona na wariant przedsięwzięcia proekologicznego polegający na zainstalowaniu w istniejących kotłach węglowych nowych rusztów węglowych oraz dopalaczy. Spowodowało to wyeliminowanie przyczyny nałożenia kary. Niezrozumiałe zatem było, po skierowaniu przez Spółdzielnię pisma z dnia 10 listopada 1997 r. informującego o osiągnięciu istotnego w sprawie efektu ekologicznego i zawierającego wniosek o zaliczenie na poczet odroczonej kary kosztów poniesionych na modernizację kotłowni, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 110c ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Ponadto podniesiono w skardze, że w trakcie postępowania przeprowadzonego przez organy ochrony środowiska nie poinformowano Spółdzielni, iż tylko zmiana systemu opalania z węglowego na gazowe może zapewnić możliwość skorzystania z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 110c ust. 7 i uchronić przed negatywnymi konsekwencjami określonymi w ust. 6 tego artykułu.
Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie; wywodził, że art. 110c cytowanej ustawy wynika, iż tylko realizacja inwestycji, która była podstawą odroczenia kary, mogła mieć znaczenie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji z niżej podanych względów.
Zgodnie z art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ decyzja o odroczeniu płatności kary wymierzonej na podstawie art. 110 ust. 1 tego aktu prawnego może być wydana na wniosek ukaranej jednostki organizacyjnej w razie stwierdzenia, że realizuje ona terminowo inwestycje, których wykonanie oraz oddanie do użytku przed upływem 5 lat zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary.
Karę, której termin płatności został odroczony, podwyższa się o 50 procent i pobiera niezwłocznie po upływie okresu odroczenia, jeżeli inwestycje, o których mowa w art. 110c ust. 2, nie zostały wykonane i oddane do użytku w tym okresie /art. 110c ust. 6 cytowanej ustawy/. Natomiast zrealizowanie inwestycji, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, daje podstawę do zmniejszenia kary obciążającej jednostkę o kwotę środków własnych wydatkowanych w związku z wymienionymi wyżej przedsięwzięciami /art. 110c ust. 7 omawianej ustawy/.
W ocenie Sądu, wszelkie przepisy zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska powinny być interpretowane zgodnie z założeniami tego aktu prawnego prezentowanymi w jego preambule i w art. 1 i 2 (...). W świetle art. 2 tej ustawy ochrona środowiska polega na działaniu lub zaniechaniu umożliwiającym zachowanie lub przywrócenie równowagi koniecznej do osiągnięcia celu określonego w art. 1 ust. 1, to jest ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska. Należy zatem całkowicie akceptować rozważania odnoszące się do art. 110c ustawy, zawarte w publikacji pt. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, tom II, s. 602, zwracające uwagę, iż także na tle wymienionego przepisu najistotniejsze jest to, aby przyczyny naruszenia wymagań ochrony środowiska były usuwane. Jest to ważniejsze niż fiskalny aspekt przyjętych rozwiązań.
Z całą pewnością taka właśnie wykładnia odpowiada właściwemu pojmowaniu interesu publicznego /vide preambuła omawianej ustawy/ oraz ogólnej dyrektywie postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 7 Kpa.
Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się wypowiedzi podkreślające, że przy stosowaniu instytucji określonych w omawianym przepisie dominujące znaczenie ma usunięcie przez zrealizowaną inwestycję stanu naruszenia przepisów ochrony środowiska /wyroki z dnia 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1527/96 oraz z dnia 10 lipca 1995 r. IV SA 141/94, aprobowane przez W. Radeckiego - Ochrona Środowiska 1996 nr 4 str. 36/.
Należy podkreślić, że art. 110 c ust. 2 ustawy, podający warunki niezbędne do odroczenia kary, wymienia tylko potrzebę stwierdzenia, że ukarana jednostka organizacyjna realizuje terminowo inwestycje, których wykonanie w okresie nie dłuższym niż 5 lat zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary. (...) Należy zatem badać w szczególności, jaka była przyczyna wymierzenia kary i czy realizowane przez ukaraną jednostkę organizacyjną inwestycje zapewnią usunięcie przyczyn wymierzenia kary, czy też nie.
Trzeba także przyjąć, że możliwość podwyższenia odroczonej kary /art. 110c ust. 6/ zachodziłaby tylko wtedy, gdyby można było stwierdzić, iż ukarana jednostka nie oddała do użytku inwestycji powodujących osiągnięcie założonego przez ustawodawcę efektu ekologicznego, to znaczy nie usunęła przyczyn wymierzenia konkretnej kary.
Natomiast z ustawy nie wynika (...) konieczność brania pod uwagę tylko przedsięwzięć wskazanych przez ukaraną jednostkę przy wnioskowaniu o odroczenie kary.
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że pogląd prezentowany przez rozstrzygające w sprawie organy prowadziły do wniosku, iż nawet zamontowanie w konkretnej sytuacji ogrzewania elektrycznego lub podłączenie ukaranej jednostki do sieci cieplnej, zamiast pierwotnie planowanego przejścia na system ogrzewania gazowego, musiałoby prowadzić do podwyższenia odroczonej kary.
Należy zatem przyjąć, że każda inwestycja, która doprowadziła w okresie odroczenie kary do usunięcia przyczyn jej wymierzenia, wyłącza możliwość zastosowania przez organy ochrony środowiska sankcji wynikającej z art. 110c ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. (...)
W takim kierunku powinny zmierzać ustalenia organów ochrony środowiska przy dalszym rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Biorąc pod uwagę, że w związku z błędną wykładnią art. 110c ust. 6 omawianej ustawy organy obu instancji nie wyjaśniły istotnego w sprawie zagadnienia, konieczne było orzeczenie jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
(...) Na marginesie trzeba zaznaczyć, że pojęcie inwestycji, o których mowa w art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1998 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz w ust. 6 i 7 tego artykułu, trzeba rozumieć tak samo.