Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 1997 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 19 czerwca 1948 r. uznające, że nieruchomość ziemska o ogólnym obszarze 95 ha m2, położona w gminie M. w woj. lubelskim podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. R.P. 1945 nr 3 poz. 13/. W uzasadnieniu tej decyzji zostało podniesione, że wyżej wymienione decyzje o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. w przedmiocie uznania, że nieruchomość ziemska "Ch. część C i E" oraz kolonia "P." nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Decyzja z dnia 19 kwietnia 1945 r. oparta była na rejestrze pomiarowym mierniczego Mieczysława G., z którego wynikało, że obszar użytków rolnych majątku wynosił poniżej 50 ha. Natomiast decyzje z 1948 r. stwierdziły, że sporna nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" powyższego dekretu PKWN, ponieważ obszar użytków rolnych wchodzących w jej skład wynosił w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej powyżej 50 ha. Decyzje te oparte były na rejestrze pomiarowym sporządzonym poprzez mierniczego Tytusa O. w 1948 r. Rozpatrując w trybie nadzoru zasadność wydania tych decyzji organ naczelny uwzględnił następujące okoliczności: ówczesny Wojewódzki Urząd Ziemski postępowanie wznowieniowe rozpoczął w związku z pismem z dnia 16 marca 1948 r. Jana K., członka Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w L., skierowanym do tej Komisji w sprawie przedmiotowego majątku. Do pisma tego załączony był raport ówczesnego Komendanta Powiatowego M.O. dotyczący opisywanego majątku, w tym użytków rolnych wchodzących w jego skład.
Konsekwencją powyższych pism było powołanie komisji, która miała wyjaśnić czy majątek "Ch." podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Komisja składająca się z inspektorów Wydziału Urządzeń Rolnych i Wydziału Pomiarów Rolnych Urzędu Wojewódzkiego L. do spornego majątku przybyła w dniu 21 kwietnia 1948 r.. Z ustaleń Komisji wynika, że obszar użytków rolnych majątku stanowiącego byłą własność braci K. wynosił powyżej 50 ha. Dane dotyczące obszaru użytków rolnych potwierdzone zostały w rejestrze pomiarowym ułożonym w 1948 r. przez mierniczego Tytusa O. Tym samym podważony został rejestr pomiarowy z 1945 r. mierniczego G., stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia 19 kwietnia 1945 r. Ustalenia dokonane poprzez ww. komisję należy uznać za nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące już przy wydaniu decyzji z dnia 19 kwietnia 1945 r., lecz nieznane wówczas władzy rozstrzygającej, uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie.
Postępowanie wznowiono przed upływem trzech lat od uprawomocnienia się decyzji z dnia 19 kwietnia 1945 r. /26 kwietnia 1948 r./ i zachowane zostały terminy określone w art. 95 pkt b rozporządzenia z 1928 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzje z 1948 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tzn. rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
Z akt sprawy nie wynika aby w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w skład nieruchomości mniej niż 50 ha użytków rolnych. Z rejestru pomiarowego nieruchomości wykonanego przez mierniczego przysięgłego Tytusa O. w 1948 r. wynika, że obszar użytków rolnych wynosił 61 ha 761 m2. Ustalenia te podważyły ustalenia mierniczego Mieczysława G. z 1945 r., z których wynikało, że obszar użytków rolnych wynosił mniej niż 50 ha. Z uwagi na dwa odmiennie określające obszar użytków rolnych rejestry pomiarowe wykonane przez mierniczych Ministerstwo, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zleciło Urzędowi Wojewódzkiemu w L. przygotowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej przedmiotowego majątku, mającej na celu ustalenie obszaru użytków rolnych na dzień 13 września 1944 r. Z dokumentacji tej nie wynika bezspornie, że obszar użytków rolnych wynosił mniej niż 50 ha /brak jest m.in. mapy do celów prawnych majątku, z której wynikałby jednoznacznie obszar użytków rolnych na dzień 13 września 1944 r./.
Ponadto skarżąca nie przedłożyła dokumentacji geodezyjnej zgodnie z par. 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż obszar użytków rolnych przejętego majątku ziemskiego na dzień 13 września 1944 r. przekraczał 50 ha. Z uwagi zaś na ustalenia dotyczące obszaru użytków rolnych spełniające normę określoną w powołanym art. 2 ust. 1 lit. "e" przedmiotowy majątek przeszedł z mocy prawa na rzecz skarbu państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Aleksandra Ewa Ch. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 30 ustawy o NSA, domagała się stwierdzenia jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z naciskiem należy podkreślić, iż organ orzekający przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sposób rażący zignorował zarówno podstawowe zasady postępowania administracyjnego jak i prawną ocenę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r. IV SA 1933/97. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że możliwość dokonania oceny merytorycznej orzeczenia zarówno Urzędu Wojewódzkiego w L. jak i orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych uwarunkowana była wykazaniem, że oba te orzeczenia były legalne w sensie procesowym, tzn., że zaistniały przesłanki wymienione w art. 95 i w art. 96 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 19 kwietnia 1945 r. Otóż ta zasadnicza kwestia przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie została w sposób wnikliwy i wyczerpujący rozstrzygnięta.
Po pierwsze - o ile chodzi o pierwszą z przesłanek koniecznych do wznowienia postępowania, mianowicie terminu określonego w art. 96 ust. 3 powołanego rozporządzenia /przed upływem trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji/, to z dalece nieprecyzyjnych wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż według organu orzekającego datą postępowania wznowieniowego było złożenie przez Jana K. pisma z dnia 16 marca 1948 r. do Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w L. bądź wejście w dniu 21 kwietnia 1948 r. do spornego majątku Komisji składającej się z inspektorów Wydziału Urządzeń Rolnych i Wydziału Pomiarów Rolnych Wojewódzkiego w L. Tymczasem obu tych faktów nie sposób uznać za wszczęcie postępowania wznowieniowego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została zasada, zgodnie z którą brak w przepisach postępowania jednoznacznego określenia zdarzenia, z którym należy wiązać datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu sprawia, że za datę taką należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji.
Takim organem w sprawie o wznowienie postępowania właściwym - stosownie do art. 97 ust. 1 rozporządzenia była wyłącznie władza, która w sprawie wydała decyzję w ostatniej instancji. W rozpatrywanej sprawie organem tym była Wojewódzka Komisja Ziemska w L. Niezależnie od tego należy podkreślić, że negatywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 96 ust. 3 rozporządzenia nie odnosi się do daty wszczęcia postępowania wznowieniowego lecz do decyzji o wznowieniu postępowania. Wynika to wyraźnie ze sformułowania "wznowienie postępowania może nastąpić... przed upływem trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji." Przy czym rozstrzygnięcie o wznowieniu miało również formę decyzji. Z materiału aktowego wynika, że decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym, z czego by wynikało, że uzyskała ona status decyzji ostatecznej i prawomocnej /art. 73 ust. 1 i 2 i art. 83 rozporządzenia/ najprawdopodobniej w dniu 4 maja 1945 r. Zgodnie zatem z art. 96 ust. 3 decyzja o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją winna być wydana przed dniem 4 maja 1948 r.
Z drugiej strony organ naczelny nie rozważył w sposób wyczerpujący także istnienia pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania, mającej mieć umocowanie w art.. 95 pkt b rozporządzenia. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe środki dowodowe mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania tylko wówczas, gdy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał tę decyzję. W sprawie niniejszej zarówno ustalenia Komisji, dokonane w dniu 21 kwietnia 1948 r. jak i rejestr pomiarowy Tytusa O. z 1948 r. nie mogły być znane organowi orzekającemu w dniu 19 kwietnia 1945 r. skoro w tym czasie jeszcze nie istniały. Jak to zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń, wadą nieważności jest dotknięta decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z uznaniem wystąpienia przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, jeżeli wznowienie postępowania nastąpiło na skutek wystąpienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej. Orzeczenie to ma pełne odniesienie do unormowania zawartego w art. 95 pkt b rozporządzenia.
Za kuriozalne należy uznać też stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż sam fakt dokonania odmiennych ustaleń w oparciu o protokół komisji składającej się z pracowników Urzędu Wojewódzkiego oraz w oparciu o rejestr pomiarowy nieruchomości, sporządzony przez geodetę bez dokonania pomiarów na gruncie, był wystarczającą okolicznością do zdyskredytowania dowodu w postaci opinii biegłego geodety, sporządzonej na podstawie pomiarów na gruncie, na której oparte zostało orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r.
Stanowisko takie w sposób rażący koliduje z zasadami orzeczniczymi wyrażonymi w art. 7, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Organ naczelny bowiem wbrew wyraźnym zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r. i rażącym naruszeniem art. 30 ustawy o NSA, nie wskazał żadnego argumentu, który jego zdaniem przemawia za przejęciem jako bardziej wiarygodnej opinii Tytusa O. a nie opinii Mieczysława G. Niezrozumiałe jest też stanowisko organu naczelnego, iż skoro z przygotowanej przez Urząd Wojewódzki w L. dokumentacji geodezyjno-prawnej przedmiotowego majątku nie wynika bezspornie, że obszar użytków rolnych wynosił mniej niż 50 ha na dzień 13 września 1944 r. to okoliczność ta miałaby przemawiać za prawidłowością i zgodnością z prawem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 września 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji, które wbrew wcześniejszemu orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 19 kwietnia 1945 r. mającemu status ostateczny i prawomocny, ustaliły obszar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości na ponad 50 ha.
Organ naczelny wykazał tym, iż nie pojmuje kardynalnej zasady procesowej, to jest, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 par. 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.