Uzasadnienie
Geodeta Miejski w P.T. decyzją z dnia 5 marca 1990 r., powołującą się na art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz par. 15 i 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 77/, zatwierdził podział nieruchomości położonej w P.T. przy ul. W.P. nr 203b na 10 działek o numerach od 28/1 do 28/10, o ogólnej powierzchni 0,6797 ha.
Z kolei Kierownik Urzędu Rejonowego w P.T. decyzją z dnia 12 maja 1992 r., powołując się na art. 10 ust. 5 w związku z art. 48 i 56 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/, ustalił odszkodowanie w wysokości 13 400 000 zł na rzecz byłej właścicielki działek oznaczonych numerami 28/3 i 28/10 o łącznej powierzchni 0,0339 ha - Jadwigi D. Ta ostatnia decyzja, zakwestionowana w odwołaniu Zarządu Miasta P.T., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...) nr RG.III.7224-1/62/92 z dnia 4 lipca 1992 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości podlegającej podziałowi stają się własnością gminy. Byłym właścicielom tych gruntów należy się odszkodowanie ustalone w sposób określony dla wywłaszczania nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego do spraw rolnictwa i wywłaszczeń w wysokości 13 400 000 zł, to jest 35 000 zł za 1 m2.
W szacunku tym wzięto pod uwagę, że jest to teren pod drogę, w związku z czym nie może być przeznaczony pod działki budowlane. Mimo to grunt ten ma wartość zbliżoną do wartości terenu budowlanego, ponieważ mógłby być przeznaczony na powiększenie sąsiadujących działek, gdyby drogę zlokalizowano w innym miejscu. Z tytułu przeznaczenia gruntów pod drogę biegły oszacował tę nieruchomość, zmniejszając jej wartość w stosunku do wartości terenu budowlanego. W wyniku zbadania aktów notarialnych dotyczących wolnorynkowego obrotu działkami budowlanymi na tym terenie oraz na terenie o podobnym położeniu stwierdzono, że ceny 1 m2 gruntu kształtują się w granicach od 40 000 do 81 081 zł.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Zarząd Miasta P.T. domagał się jej uchylenia na podstawie art. 156 Kpa. Skarżący zarzucił, że odszkodowanie za grunty, które po przeprowadzeniu podziału przeszły na własność Państwa, powinno być wypłacone ze środków Skarbu Państwa w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Wbrew dyspozycji tego przepisu, w decyzjach o podziale nieruchomości nie orzeczono o odszkodowaniu za grunt, który wtedy przeszedł na własność Państwa. Nałożenie obowiązku zapłaty odszkodowania na Zarząd Miasta decyzjami organów obu instancji było sprzeczne z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami w wersji ogłoszonej w Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74, a także z art. 10 ust. 5 tej ustawy w wersji według Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127; w myśl tego przepisu obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic ciąży na gminie jedynie w odniesieniu do podziałów dokonanych po zmianie przepisów określających podmioty właściwe do zatwierdzenia podziałów i do wypłaty odszkodowań.
Datą graniczną jest tu zasadniczo dzień 5 grudnia 1990 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W tym stanie prawnym jako przejściowy należy traktować przepis art. 1 pkt 29 dział I lit. "b" ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., a więc również po wydaniu trzech decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przepis określa właściwość gminy do wypłaty stosowanych odszkodowań za grunty, których przejęcie następuje po dniu wejścia w życie ustawy, a nie za grunty przejęte przez Państwo przed dniem 27 maja 1990 r. Co do tych ostatnich gruntów, to decyzją Ministra Finansów z dnia 27 maja 1991 r. przyznano urzędom rejonowym - w tym również Urzędowi Rejonowemu w P.T. - odpowiednie środki na wypłaty odszkodowań.
Celem tej decyzji było uniknięcie obciążenia gmin obowiązkiem wypłaty odszkodowań, który powstał na podstawie decyzji organów Państwa, wydanych w okresie przed utworzeniem samorządu terytorialnego. Z powyższych względów Urząd Rejonowy, a następnie organ odwoławczy bezzasadnie obciążyły Zarząd Miasta P.T. obowiązkiem wypłaty odszkodowań, mimo że powinny one być wypłacone przez Urząd Rejonowy. Odszkodowanie dotyczy gruntów nie skomunalizowanych / na dzień składania skargi/ w myśl art. 17 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Rażące naruszenie prawa polega na tym, że wbrew przesłankom wynikającym z przepisów rangi ustawowej Zarząd Miasta został jako strona obarczony obowiązkiem zapłaty, której ciężaru nie powinien ponieść.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z treści przepisów art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz art. 10 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu z 1991 r. /Dz.U. nr 30 poz. 127/ wynikają następujące konsekwencje prawne: po pierwsze, właściciel nieruchomości objętej podziałem traci z mocy prawa część nieruchomości wydzieloną pod budowę ulic; po drugie, z tytułu utraty własności tej części nieruchomości należy mu się odszkodowanie, ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości; po trzecie, zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania jest podmiot, na którego rzecz przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod budowę ulic.
Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania wskazania Zarządu Miasta jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a także wysokości odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją.
Sąd nie uznał zasadności żadnego z tych zarzutów. W kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę ulic rozstrzygające znaczenie ma okoliczność, na czyją własność przeszła ta nieruchomość. Otóż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie mógł mieć istotniejszego znaczenia fakt, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości została wydana przed dniem 5 grudnia 1990 r. i w związku z tym właścicielem nieruchomości wydzielonej pod budowę ulicy, a w konsekwencji zobowiązanym do wypłaty z tego tytułu odszkodowania, stał się Skarb Państwa z mocy art. 12 ust. 5 powyższej ustawy w wersji ogłoszonej w Dz.U. 1989 nr 14 poz.
74. Tak określony stan prawny nieruchomości, ustalony decyzją Geodety Miejskiego w P.T. z dnia 5 marca 1990 r., uległ zasadniczej zmianie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, przekształcającego w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa własność tej nieruchomości w mienie gminy /Miasta P.T./.
Skoro treść przepisów art. 12 ust. 5 powyższej ustawy według Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 i jej art. 10 ust. 5 według brzmienia ogłoszonego w Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 wskazują wyraźnie na to, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku odszkodowawczego za nieruchomości przejęte pod budowę ulic na podmiot, który stał się właścicielem tych nieruchomości, to w sytuacji gdy z mocy powołanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. bezspornym właścicielem nieruchomości stała się gmina Miasta P.T., na niej wyłącznie - niezależnie od daty decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - spoczywa obowiązek wypłaty byłym właścicielom stosownego odszkodowania.
Odszkodowanie to jest poza tym konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i w związku z tym jest wierzytelnością nie obwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, w szczególności należne jest także wówczas, gdy były właściciel odnosi korzyści z faktu budowy ulicy. Jeśli zaś chodzi o wysokość ustalonego odszkodowania, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do zarzutu nadmiernej jego wysokości, a zwłaszcza do zarzutu przyjęcia niewłaściwych kryteriów przy jego ustalaniu. Przede wszystkim za pozbawione podstaw należy uznać twierdzenie strony skarżącej, iż sporna nieruchomość powinna być oszacowana jako grunt rolny. O charakterze nieruchomości w momencie wydawania decyzji odszkodowawczej decyduje nie jej dotychczasowy sposób użytkowania, lecz przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli sporna nieruchomość była objęta podziałem na działki budowlane, dokonanym - co wynika z ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego w P.T. z dnia 5 maja 1990 r. - na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest oczywiste, że nieruchomość ta utraciła charakter gruntu rolnego i wchodziła w skład kompleksu działek budowlanych.
Powinna zatem zostać oszacowana według wartości odnoszącej się do działek budowlanych, a nie ulicy, która nie ma wartości rynkowej. Ponadto ustalona wartość nieruchomości nie może być uznana za wygórowaną, skoro jest niższa od najniższej ceny działek budowlanych na tamtejszym terenie, ustalonej na podstawie wykazanych w zaskarżonej decyzji aktów notarialnych.
Nie stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.