Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 14 stycznia 1987 r., zmienioną decyzjami z dnia 30 czerwca 1987 r. i z dnia 22 lutego 1988 r., ustalił lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami przy ul. P.-O. w W. dla P.C.O.
W piśmie skierowanym w dniu 13 kwietnia 1990 r. do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "O." przy P.C.O. Dyrektor tej instytucji podał, że jest skłonny przekazać Spółdzielni realizację kontynuowanego budownictwa mieszkaniowego przy ul. P.-O. po spełnieniu przez nią wszystkich wymagań formalnych i prawnych. Mając to na względzie, na wniosek Spółdzielni z dnia 27 kwietnia 1990 r. Prezydent Miasta W., powołując się na art. 155 Kpa, decyzją z dnia 7 maja 1990 r. zmienił decyzje z dnia 14 stycznia 1987 r. i z dnia 22 lutego 1988 r. w ten sposób, że jako podmiot inwestycji wskazał Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "O.".
Od decyzji tej wniosło odwołanie P.C.O., podając, że nie wyraża zgody na odstąpienie swoich praw wynikających z decyzji lokalizacyjnej, ponieważ Spółdzielnia "O." nie uzgodniła z P.C.O. warunków finansowych przekazania inwestycji.
Decyzją z dnia 27 września 1990 r. Nr UA 379/90 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa może nastąpić za zgodą strony wyraźnie wyrażoną ustnie lub na piśmie, natomiast P.C.O. w odwołaniu cofnęło zgodę na zmianę decyzji z dnia 14 stycznia 1987 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "O.", zarzucając organowi odwoławczemu niezgodność jego decyzji z prawem, i wniosła o jej uchylenie na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że pogląd Ministra nie jest prawidłowy, albowiem skuteczność oświadczenia woli oraz skuteczność jego ewentualnego odwołania uregulowana jest w art. 61 Kc. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że P.C.O. skutecznie odwołało swoje oświadczenie o przekazaniu Spółdzielni realizacji inwestycji mieszkaniowej. Oświadczenie woli o przekazaniu Spółdzielni realizacji inwestycji doszło do jej wiadomości wcześniej niż cofnięcie tego oświadczenia i z tych względów odwołanie oświadczenia woli bez zgody drugiej strony nie może być uznane za skuteczne.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wnosząc o jej oddalenie, stwierdził, że decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji została wydana w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i w tym samym trybie może być ewentualnie zmieniona /art. 154 i art. 155 Kpa/. Podkreślono przy tym, iż przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie wówczas, gdy kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W niniejszej sprawie art. 61 Kc nie ma zastosowania, a wobec tego zarzut naruszenia tego przepisu nie jest trafny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż to podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę,
Zasadniczą kwestią w sprawie jest to, czy decyzja ustalająca lokalizację zabudowy mieszkaniowej na rzecz konkretnego podmiotu /w rozpatrywanej sprawie jest to P.C.O./ mogła ulec zmianie przez wskazanie innego podmiotu w trybie art. 155 Kpa.
Na pytanie należy odpowiedzieć przecząco.
Decyzja administracyjna to - zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa - akt prawny o określonej treści i formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego. Treścią tego stosunku jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie takie uprawnienie /ustalenie lokalizacji/ otrzymało P.C.O. Nie była więc możliwa /nawet przy wyrażeniu zgody/ cesja tego uprawnienia na rzecz innego podmiotu. Nie była zatem dopuszczalna w trybie art. 155 Kpa zmiana podmiotów /strony/ decyzji. Należy natomiast przyjąć, iż zmiana taka /w trybie art. 155 Kpa, a także art. 154 Kpa/ byłaby jedynie możliwa w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", a więc w zakresie "przedmiotu" decyzji.
Wymaga przy tym podkreślenia, że decyzje z zakresu prawa budowlanego /na przykład ustalenie lokalizacji, zatwierdzenie planu realizacyjnego, pozwolenie na budowę/ dają uprawnienia konkretnym podmiotom. Wyjątkowo tylko uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę mogą być na podstawie wyraźnego przepisu przeniesione na rzecz innego inwestora /art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Może to jednak nastąpić w wyniku odrębnej decyzji wydanej z powołaniem się na konkretny przepis prawa budowlanego, a nie w trybie art. 155 czy 154 Kpa. Takiego wyjątku nie przewidują przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji.
Jedynie więc na marginesie należy się odnieść do wyrażonej przez strony w pismach procesowych interpretacji pojęcia "zgoda" w rozumieniu art. 155 Kpa. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgoda ta musi być wyraźna i udzielona bez żadnych zastrzeżeń. Jeżeli strona ogranicza swoją zgodę pewnymi zastrzeżeniami lub warunkami, organ jest nimi związany. W każdej sytuacji organ administracji jest z urzędu obowiązany stać na straży interesów stron /art. 6 i art. 7 Kpa/, ściśle interpretując pojęcie zgody /Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa - Poznań 1987, str. 341-342/. W kontekście powyższych stwierdzeń nie można było dojść do wniosku wyciągniętego przez organ pierwszej instancji, że w sprawie nastąpiło wyrażenie zgody w rozumieniu art. 155 Kpa.
W niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miało to, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 Kpa było w ogóle wyłączone, a zatem decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie, była zasadna i zgodna z prawem.
Dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.