Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 kwietnia 1990 r. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w W. zmienił decyzją z dnia 24 stycznia 1990 r. w ten sposób, że: 1/ uchylił tę decyzję w części dot. Zakładu Koksowniczego "B." w W., w której to decyzji pozostawiono bez rozpatrzenia podanie Zakładów Koksowniczych "W." o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji i 2/ ustalił emisję dopuszczalną dla Zakładu Koksowniczego "B.", zlokalizowanego przy ul. B. w W., według określonych warunków.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Zakłady Koksownicze "W." stanowią najbardziej uciążliwe źródło emisji zanieczyszczeń atmosfery i są zlokalizowane w sposób powodujący zanieczyszczenie terenów miejskich o zwartej zabudowie mieszkalnej. Stwarzają również duże uciążliwości ze względu na wytwarzanie toksycznych odpadów płynnych gromadzonych w osadnikach ziemnych. Zakład "B." ma 3 stawy osadowe i jedno gruzowisko, na którym oprócz gruzu ceramicznego i budowlanego są składowane także toksyczne odpady smołowe. Osadniki i gruzowiska Zakładów Koksowniczych "W." nie zostały zalegalizowane. Nie badano również szczelności tych stawów osadowych. Główne zagrożenie pochodzi z gromadzonych przez dziesiątki lat wysoko toksycznych odpadów w osadnikach oraz braku odpowiedniego miejsca na zdeponowanie odpadów w razie oczyszczania osadnika. Oczyszczenie największego w Zakładzie "B." osadnika polegało na wybraniu i złożeniu odpadów w nie zabezpieczonym zagłębieniu terenu. W 1988 r. w Zakładzie "B." złożono do osadników 440 ton osadów smołowo-olejowych oraz smołowych, na gruzowisko - 425 ton gruzu ceramicznego i budowlanego oraz 130 ton odpadów smołowych. Dodatkową uciążliwością jest zanieczyszczenie "M. Potoku" oraz terenu wzdłuż koryt prowadzących ścieki koksownicze. W zakładach Koksowniczych krążenie ścieków następuje w obiegu zamkniętym z wykorzystaniem ścieków do gaszenia koksu. Stanowi to kolejne źródło zanieczyszczeń atmosfery.
Przy tak dużej uciążliwości Zakładów Koksowniczych "W.", a szczególnie Zakładu "B.", zmieniono decyzję z dnia 24 stycznia 1990 r. w taki sposób, aby mógł mieć zastosowanie art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./. Ustalona więc została dopuszczalna emisja zanieczyszczeń do dnia 31 grudnia 1991 r. na podstawie dokumentacji i jednocześnie w okresie od dnia 1 stycznia 1992 r. na poziomie 0,0 kg/h dla wszystkich źródeł i emitowanych substancji. Postępowanie co do Koksowni "M": stało się bezprzedmiotowe ze względu na jej zatrzymanie dnia 4 kwietnia 1990 r.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 9 lipca 1990 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając zawarte w niej motywy rozstrzygnięcia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakłady Koksownicze "W." stwierdzają, że ustalenie wielkości emisji zanieczyszczeń na poziomie 0,0 kg/h dla wszystkich substancji emitowanych do powietrza przez Koksownię "B." jest niezgodne z rozporządzeniem z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ i pozbawione sensu. Nie istnieje bowiem taki zakład koksowniczy, który nie emitowałby żadnych zanieczyszczeń. Poniesiono nakłady w wysokości 4 mld zł na wymianę osprzętu i uzbrojenia bocznego baterii koksowniczej nr 1. W harmonogramie ujęto również prace mające na celu utylizację odpadów i eliminację infiltrowanych ścieków do "M. Potoku". Powołane rozporządzenie nie daje podstaw do ustalenia emisji zanieczyszczeń na poziomie zero.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z powołaniem się na treść wyroku NSA z dnia 7 lutego 1991 r. w sprawie IV SA 1348/90.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 154 Kpa, ale nie wskazano przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego trybu. Nie jest to jednak najważniejsze. Decyzją z dnia 24 stycznia 1990 r. /zmienioną decyzją organu pierwszej instancji w trybie art. 154 Kpa/ na podstawie art. 64 par. 2 Kpa pozostawiono bez rozpatrzenia podanie Zakładów Koksowniczych W. w W. w sprawie zaopiniowania dokumentacji pt. "Analiza uciążliwości dla powietrza atmosferycznego Z.K. W." do chwili "uzupełnienia w.w. dokumentacji o materiały."
Nie ma zbieżności poglądów co do tego, w jakiej formie powinno być wydane rozstrzygnięcie na podstawie art. 64 par. 2 Kpa. Wyrażono między innymi zapatrywanie /por. Komentarz do Kpa Warszawa. 1985, str. 148/, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji.
Przyjmując ten pogląd, trzeba stwierdzić, że jednak nie jest to decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie /co do istoty - art. 104 par. 2 Kpa/, bo właśnie tego rodzaju żądanie rozstrzygnięcia pozostawia się bez rozpoznania.
Jeżeli więc usunięto braki podania, to można sprawę rozpoznać merytorycznie mimo uprzedniego pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Na przeszkodzie do wydania w takim przypadku decyzji merytorycznej nie stoi regulacja zawarta w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, skoro przepis ten zawiera zakaz wydawania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, a przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 64 par. 2 Kpa takiego rozstrzygnięcia nie było. Jeżeli zaś jest taka sytuacja, to przy wydawaniu decyzji merytorycznej poprzedzonej rozstrzygnięciem z art. 64 par. 2 Kpa nie ma potrzeby uruchamiania trybu z art. 154 tego kodeksu. Tryb z art. 154 Kpa kwalifikuje się do szczególnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Z tego względu jego zastosowanie obejmuje sytuacje, gdy sprawy nie można rozstrzygnąć w normalnym trybie wydawania decyzji. Należy przy tym podkreślić, że dla zastosowania omawianego trybu muszą istnieć jeszcze dodatkowe przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana konkurencyjność trybów postępowania i pozostawienie w tym zakresie stronom możliwości wyboru. Wszystko to sprawia, że nie ma podstaw do wydania w trybie art. 154 Kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 64 par. 2 tego kodeksu.
Utrzymana więc przez organ odwoławczy decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu.
Zawarte w skardze twierdzenia sprowadzają się do kwestionowania rozstrzygnięcia ustalającego od 1 stycznia 1992 r. dla Zakładu "B." dopuszczalne emisje ze wszystkich źródeł emitowanych substancji na poziomie zero. Ustosunkowując się do tego rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że nie są słuszne twierdzenia skargi o jego niedopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów. W razie bowiem szczególnie niekorzystnych warunków atmosferycznych lub z innych przyczyn mogących spowodować przekroczenie dopuszczalnego zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego na danym terenie w stopniu stanowiącym bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi właściwy organ jest zobowiązany na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do zarządzenia na czas oznaczony ograniczenia lub zakazu wprowadzania określonych zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył okoliczności wskazujące na istnienie takiego zagrożenia. Stanowisko w tym zakresie nie zostało wprawdzie udokumentowane, ale są to fakty znane notoryjnie. Określony też został termin, jak tego wymaga art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, w ciągu którego Zakład "B." nie może emitować żadnych zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Termin ten ustalono od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Z obrazą jednak art. 77 par. 1 Kpa nie dokonano żadnych ustaleń uzasadniających wyznaczenie właśnie takiego terminu. Dotyczy to zarówno początku wspomnianego terminu, jak i jego długości. Nie trzeba zaś bliżej uzasadniać twierdzenia, że są to kwestie mające podstawowe znaczenie dla funkcjonowania Zakładu, a w konsekwencji mające również istotne znaczenie gospodarcze i społeczne w szerszych rozmiarach.
Z przytoczonych względów, wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylić decyzje organów obydwu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dodatkowych ustaleń i zastosowania właściwego trybu wydania decyzji.