Uzasadnienie
7/IVSA 1390/03
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r. umarzającej postępowanie dot. budowy na działce nr ew. [...] w W. -na podstawie art.138 par.l pkt.3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art.105 kpa umorzył postępowanie dotyczące realizowanej budowy na przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy [...]. Artykuł 127 par.l kpa daje uprawnienie do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji tylko stronie postępowania. Jednak zdaniem organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a więc nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu nadzoru z dnia [...] września 2002r.
Z tych przyczyn wobec nieposiadania przez Wójta Gminy [...] przymiotu strony należało umorzyć postępowanie odwoławcze na mocy art.138 par.l pkt.3 kpa.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy.
W skardze podniesiono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie dotyczące realizacji budynku na przedmiotowej nieruchomości z wniosku Gminy [...]. Gmina ta jest właścicielem drogi zlokalizowanej bezpośrednio przy działce, na której prowadzona jest inwestycja. Ponadto skarżącemu z mocy prawa przysługuje własność nieruchomości położonej w sąsiedztwie o nr. [...] i [...] prawidłową numerację działek wskazano na rozprawie, ponieważ w skardze błędnie podano nr [...] i [...] a na działce nr [...] graniczącej z terenem inwestycji znajduje się studnia głębinowa stanowiąca rezerwowe ujęcie wody dla wodociągu gminnego.
W dalszej części skargi podniesiono zarzuty dotyczące wadliwego umorzenia postępowania przez organ I instancji przez uznanie, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych mimo, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie odpowiada zakresowi prac realizowanych przez inwestora na działce nr [...]. Poza tym organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art.77 kpa nie uzasadnił dlaczego skarżący nie może być stroną niniejszego postępowania, w szczególności jeśli nie posiadał tej wiedzy to powinien uzupełnić dowody w tym zakresie.
Na rozprawie skarżący podał, iż działka nr [...], będąca drogą, o której mowa w skardze jest własnością Skarbu Państwa, co do której Gmina [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji komunalizacyjnej ponadto skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odmówiono wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IV S.A. 915/03 oddalił skargę w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., domagającej się skontrolowania budowy magazynu materiałów budowlanych i produktów chemicznych... prowadzonej na działce nr [...].
Po formalnym wszczęciu na podstawie art.61 par.4 kpa postępowania z wniosku skarżącego, co wynika również z uzasadnienia decyzji i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył na podstawie art. 105 kpa.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez Gminę [...] i to ona była adresatem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2002r. r. Stała się więc stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., której przysługuje odwołanie jeśli nie zgadza się z decyzją organu I instancji.
Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji publicznej bada, czy wnoszący żądanie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Podobna jest sytuacja, kiedy wnosi odwołanie podmiot, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie był adresatem decyzji pierwszej instancji. Inna jednak jest sytuacja procesowa, kiedy odwołanie wnosi podmiot, na wniosek którego wszczęto postępowanie i który był jak w niniejszej sprawie adresatem decyzji wydanej w pierwszej instancji, którą umorzono postępowanie na podstawie art. 105 kpa.
Jak wskazał to w wyroku z dnia 16 kwietnia 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny/ publ. ONSA 2003/4/129/ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (...), prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym).
Zatem organ drugiej instancji nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzającej postępowanie odwoławcze.
Wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych, a następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie na podst. art. 105 kpa z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, której był adresatem ten podmiot.
Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa, 127 § 1 kpa i 138 § 1 pkt 3 kpa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 parł pkt la i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz. 1153/ uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.