Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 sierpnia 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę z dnia 29 października 1990 r. w części dotyczącej planu zagospodarowania działki, zatwierdził zamienny plan zagospodarowania działki i zezwolił na wznowienie robót budowlanych z dniem uprawomocnienia się decyzji, a ponadto stwierdził, że pozostałe warunki decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 października 1990 r. pozostają bez zmian. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w związku z samowolnym odstąpieniem przez inwestora, Roberta N., od istotnych warunków pozwolenia na budowę wstrzymano roboty budowlane, nakazując jednocześnie opracowanie zamiennego planu zagospodarowania działki. Zmiana tego planu polega na przesunięciu budynku o 4 m od projektowanej pierwotnie linii zabudowy. Nowe usytuowanie obiektu jest zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Zamienny plan został opracowany przez osobę uprawnioną.
Wojewoda C-ki po rozpatrzeniu odwołania Reginy N. decyzja z dnia 30 września 1991 r. nr UAN.NB.7551-IS/91 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana właścicielowi działki z jednoczesnym warunkiem rozbiórki starego budynku mieszkalnego od ul. P. po wybudowaniu nowego budynku mieszkalnego. Powołany w decyzji z dnia 29 października 1990 r. o pozwoleniu na budowę przepis par. 43 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ zezwala organowi na wydanie nakazu rozbiórki istniejących obiektów, stanowiącego warunek realizacji inwestycji. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Przepisy prawa budowlanego "nie ingerują w uprawnienia właściciela do rozbiórki budynku", a brak zgody lokatora nie jest istotny, gdyż budynek stanowi własność Roberta N. Spór przed sądem powszechnym, dotyczący wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa inwestora do nieruchomości, nie mógł być podstawa odmowy pozwolenia na budowę ani też zawieszenia postępowania. Nie ma podstaw także do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie zachodzi konieczność ustalenia prawa do nieruchomości jako zagadnienia wstępnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regina N. wyjaśniła, że w czasie rozpoznawania odwołania od decyzji zezwalającej na budowę inwestor Robert N. wiedział, iż jego tytuł własności działki jest kwestionowany i że postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone. Tytuł własności, stanowiący podstawę pozwolenia na budowę, "opiewa na własność usytuowanego na nim budynku", w którym mieszka skarżąca. Nie wiadomo, na jakiej podstawie twierdzono, że budynek stanowi własność Roberta N. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że Regina N. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 października 1990 r. zezwalającej na budowę. Decyzją z dnia 10 czerwca 1991 r. odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a właściwy minister decyzją z dnia 19 lipca 1991 r. tę decyzję utrzymał w mocy. Ponieważ inwestor samowolnie zmienił usytuowanie budynku, decyzją z dnia 10 czerwca 1991 r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych i przedstawienia nowego planu zagospodarowania działki. Kolejną decyzja z dnia 27 czerwca 1991 r. udzielono zgody na wznowienie robót budowlanych, ta decyzja jednak została uchylona decyzją Wojewody C-kiego z dnia 9 sierpnia 1991 r. ze wskazaniem, że należało uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej planu zagospodarowania działki z jednoczesnym orzeczeniem o nowym planie i określeniem, kiedy i na jakich warunkach roboty mogą być kontynuowane. W konsekwencji wydano decyzję z dnia 16 sierpnia 1991 r. Następnie w dniu 9 września 1991 r. wydano decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż mimo wniesienia odwołania przez Reginę N. od decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r. inwestor prowadził budowę.
Od decyzji wstrzymującej roboty budowlane wniósł odwołanie Robert N. W rezultacie w dniu 30 września 1991 r. organ odwoławczy wydał dwie decyzje o tym samym numerze: utrzymująca w mocy decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych /art. 130 Kpa/ i utrzymującą w mocy decyzję z dnia 16 sierpnia 1991 r. Ta druga decyzja z dnia 30 września 1991 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Reginę N. Z postanowienia sądu cywilnego z dnia 5 września 1991 r. wynika, że Regina N. nie jest samoistną posiadaczką nieruchomości, nie ma więc prawa ani do gruntu, ani do budynków. Dlatego jej skarga podlega odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 15 listopada 1989 r. wskazujący, że Robert N. nabył własność spornej nieruchomości. Jest też postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia 5 września 1991 r. odrzucające skargę Reginy N. o wznowienie postępowania w sprawie z wniosku poprzedników prawnych Roberta N., Ireny i Mariana N., o stwierdzenie własności tej nieruchomości /między innymi/ na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27,poz. 250/. Inwestor więc ma dokument określający jego prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, ale co do tego prawa toczy się spór przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcia przeto wymaga, czy w takiej sytuacji możliwe jest wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót wstrzymanych uprzednio na podstawie decyzji wydanej zgodnie z art. 36 prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do tej kwestii, trzeba przypomnieć, że art. 29 ust. 5 prawa budowlanego ma następujące brzmienie: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością". Potrzebne więc jest przedstawienie dowodu, że inwestorowi przysługuje prawo własności lub inne prawo, którego treść zawiera dla inwestora uprawnienie do wzniesienia obiektu budowlanego. Chodzi przy tym o stan aktualny.
Organ administracji rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością jest kwestionowane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Posiadanie tytułu /dokumentu/ własności, wskazującego na prawo do dysponowania nieruchomością przez inwestora, jest według omawianego art. 29 ust. 5 prawa budowlanego wystarczającą przesłanką wydania pozwolenia na budowę. Przepis ten natomiast nie uzależnia wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie od tego, czy wspomniane prawo nie było kwestionowane przez inną osobę, w tym także w postępowaniu sądowym.
Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych na podstawie art. 36 prawa budowlanego jest według tego artykułu uzależnione od wykonania przez inwestora czynności, zmian lub przeróbek określonych w decyzji o wstrzymaniu robót. Tym bardziej więc spór sądowy o prawo do nieruchomości nie może stanowić przeszkody w wydaniu decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Podstawowy więc i w zasadzie jedyny zarzut zawarty w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Mimo to /art. 206 Kpa/ zaskarżoną decyzję należało uchylić z następujących przyczyn.
Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 16 sierpnia 1991 r. zezwala na wznowienie robót. Tymczasem decyzja z dnia 9 września 1991 r. nakazuje wstrzymanie robót dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Te dwie decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami organu drugiej instancji z dnia 30 września 1991 r. Są więc dwie ostateczne decyzje dotyczące tego samego obiektu: jedna zezwalająca na kontynuowanie robót budowlanych, a druga nakazująca ich wstrzymanie. Przedmiotem zaskarżenia jest tylko decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych. Jednakże decyzja nakazująca wstrzymanie robót stanowi element stanu faktycznego i prawnego rzutującego na prawidłowość tej pierwszej decyzji, która nie mogła być wydana bez uprzedniego wzruszenia decyzji zawierającej rozstrzygnięcie przeciwne. Dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylono zaskarżona decyzję, orzekając o kosztach w myśl art. 208 Kpa. (...)