Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 maja 2000 r., po rozpatrzeniu odwołania Jana S. od decyzji Wojewody Ł. z dnia 16.03.2000 r. (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzje i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 25 lutego 1993 r. (...).
W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda Ł. decyzją z dnia 16.03.2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 25.02.1993 r., którą to udzielono Henrykowi S. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu. Budynek zlokalizowany jest na działce w miejscowości M.-L. 2A. Organ ten nie stwierdził, by zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 par. 1 Kpa, gdyż decyzje wydano z dopełnieniem wszelkich wymogów formalnoprawnych. Decyzja dotyczyła rozbudowy obiektu warsztatowego o 2 pomieszczenia z przeznaczeniem na rozlewnię gazu płynnego. Plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji przewidywał budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami podstawowymi. Rozlewnia gazu płynnego, którą pozytywnie zaopiniował Inspektor Sanitarny, Inspektor Ochrony Środowiska, Komenda Wojewódzka Straży Pożarnej zalicza się do usług podstawowych.
Tej oceny nie podzielił organ odwoławczy tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który nie uznał rozlewni gazu jako usługi podstawowej, a w konsekwencji wyprowadził wniosek, że decyzja kwestionowana jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 30.06.1986 r., obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę warsztatu. Uzasadnia to stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie "usługi podstawowe" ma ściśle określony zakres i nie podlega różnej interpretacji.
W skardze złożonej na powyższą decyzję organu odwoławczego inwestor Henryk S. domagał się uchylenia jej. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec wydania decyzji przez organ odwoławczy, na podstawie dowolnej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego i pojęcia "usługi podstawowe".
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji, przewidzianej art. 16 par. 1 Kpa. W związku z tym stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które to taksatywnie wylicza art. 156 par. 1 Kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody Ł. (...), który nie znalazł podstaw do oceny, iż pozwolenie na rozbudowę budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu płynnego wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 25.02.1993 r. dotknięte jest wadą nieważności, i że wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy w przeciwieństwie do Wojewody Ł. zaistnienie przesłanki nieważnościowej określonej art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa upatruje w niezgodności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1993 r. z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji w odniesieniu do terenu, na którym zrealizowana miała być rozbudowa.
Otóż plan ten, jak wynika z załączonego wypisu dla terenu oznaczonego symbolem 10 MR-MN, ustala "tereny koncentracji zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług podstawowych". W ocenie organu odwoławczego rozlewnia gazu płynnego w butle - nie mieści się w pojęciu usług podstawowych.
Sprzeczność decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi zgodnie z przeważającym poglądem w doktrynie wadę skutkującą stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Stanowisko organu odwoławczego należałoby podzielić jako w pełni zasadne ale w przypadku, gdy decyzja w sposób niesporny jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan stanowi bowiem prawo miejscowe, które winno być przestrzegane przy wydawaniu decyzji rozstrzygających sprawę indywidualną. Jak zaznaczono wyżej można uznać, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa o skutkach nieważności, gdy narusza plan zagospodarowania przestrzennego w sposób ewidentny, nie budzący żadnych wątpliwości. Taka sytuacja nie znajduje miejsca w niniejszej sprawie.
Otóż wymaga interpretacji użyte w tekście planu określenie "usługi podstawowe" oraz oceny w aspekcie tego pojęcia, czy rozlewnia gazu płynnego, mieści się w pojęciu tych usług.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swej decyzji podniósł, że pojęcie "usługi podstawowe" używane w planach zagospodarowania, ma ściśle określony zakres. Organ ten negując stanowisko Wojewody Ł., zaliczające rozlewnię gazu płynnego do usług podstawowych - nie wskazał własnej interpretacji tego pojęcia.
Zważywszy na fakt, że nie jest to samochodowa stacja gazu płynnego, lecz rozlewnia gazu do butli gazowych rozprowadzanych na użytek ludności, jak pisze skarżący, należy podzielić jego stanowisko, iż działalność ta ma charakter komunalnych usług konsumpcyjnych. Zaspokajanie potrzeb bytowych ludności należy w ocenie Sądu do usług podstawowych.
Należy jednak podnieść, że istota problemu nie sprowadza się do jednoznacznego i niepodważalnego wyjaśnienia pojęcia "usługi podstawowe".
Faktem jest, że pomiędzy stanowiskiem ocennym Wojewody Ł. a stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istnieją różnice interpretacyjne ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego określone jako "usługi podstawowe".
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA oraz doktryny jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji /wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r. - ONSA 1995 Nr 1 poz. 51/.
Podobnie w wyroku z dnia 21 listopada 1994 r. III SA 388/94 - Prawo Gospodarcze 1995 nr 8 str. 11/ Sąd zajął stanowisko: "Tam gdzie wchodzi w grę rozbieżność w wykładni prawa, nie można mówić o jego rażącym naruszeniu /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/".
W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 25.02.1993 r.
Z mocy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.