Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lutego 1992 r., wydaną przez Wójta Gminy J.L. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, orzeczono o utracie ważności pozwolenia udzielonego Stanisławie A. decyzją tego organu z dnia 28 marca 1991 r. na budowę szopy-garażu na działce nr 72/1, położonej w N. nr 24, w granicy z działką należącą do Kazimierza O. Podstawą wydania tej decyzji, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia 31 marca 1992 r., było samowolne odstąpienie przez inwestorkę od warunków udzielonego pozwolenia budowlanego przez znaczne powiększenie kubatury budynku, jego podwyższenie i wydłużenie; według zamierzeń inwestorki ma on być wykorzystywany jako zakład wędliniarski. Realizacji takiego obiektu budowlanego, jak również uruchomieniu w nim wędliniarni sprzeciwia się Kazimierz O., właściciel sąsiedniej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który - jak twierdzi - znajduje się w odległości 16,10 m od budynku wędliniarni, usytuowanej w granicy działek, co powodować będzie niedopuszczalne zagrożenie dla środowiska.
W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w R. w sprawie legalizacji zakładu wędliniarni zbudowanej przez Stanisławę i Mariana małżonków A. Wojewoda (...) decyzją z dnia 18 lutego 1992 r., wydaną na podstawie art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, zobowiązał Mariana A. do przedstawienia oceny oddziaływania planowanej wędliniarni na środowisko, opracowanej przez rzeczoznawcę z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Zgodnie z decyzją ocena ta powinna zawierać analizę rozwiązań technicznych i technologicznych pod kątem przewidywanych zanieczyszczeń emitowanych do środowiska i ujemnego oddziaływania zakładu na środowisko z podaniem niezbędnych urządzeń ochronnych oraz stanowisko co do potrzeby ustanowienia strefy ochronnej wokół zakładu.
Postanowieniem z dnia 8 lutego 1994 r., wydanym przez Wojewodę na podstawie art. 106 Kpa i art. 69 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, zaopiniowano pozytywnie projektowaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego zbudowanego przez Mariana A. z przeznaczeniem na zakład masarski, ustalono, że szczegółowe warunki wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza zostaną określone decyzją Wojewody o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza, zaakceptowano projektowane przez inwestora i ocenione przez rzeczoznawcę rozwiązania dotyczące gospodarki odpadami i gospodarki wodno-ściekowej oraz sposobu ograniczenia uciążliwości spowodowanej hałasem. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że podstawą do wydania pozytywnej opinii jest opracowana przez rzeczoznawcę Witolda L. ocena oddziaływania na środowisko projektowanej wędliniarni oraz uzupełniająca analiza tego autora dotycząca zanieczyszczenia powietrza. Opisana w tych ocenach adaptacja zakładu na potrzeby wędliniarni zabezpieczy środowisko przed uciążliwością tego zakładu.
Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Kazimierz O., kwestionując zasadność pozytywnej opinii co do nieszkodliwego oddziaływania na środowisko uruchomionej już wędliniarni. Funkcjonujące w wędliniarni trzy kominy, niższe od jego budynku mieszkalnego, powodują całkowite zadymienie posesji i bóle głowy u dzieci, a utylizowanie odpadów powoduje wydzielanie nieprzyjemnych zapachów.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 18 lipca 1994 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że zaskarżone postanowienie błędnie zostało wydane na podstawie art. 69 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ponieważ wypełnia dyspozycję art. 68 ust. 5 tej ustawy, a więc ma charakter decyzji, gdyż dotyczy oceny rozwiązań projektowych inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, co następuje w formie decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie głównego w sprawie dokumentu, jakim jest sporządzona w 1992 r. przez rzeczoznawcę "Ocena oddziaływania na środowisko projektowanej wędliniarni" i uzupełnienie do tej oceny sporządzone w 1994 r. W toku postępowania odwoławczego została dołączona do akt brakująca dokumentacja w postaci "Studium ochrony powietrza - Zakład masarski", opracowanego przez Biuro Inżynierii Atmosfery w R., "Analiza uciążliwości dla środowiska w zakresie emisji hałasu - stan istniejący i po realizacji nowego budynku masarni", wykonana przez Wojciecha O., "Gospodarka wodno-ściekowa", opracowana przez Leszka F. i Piotra K. Przedstawione opracowania zawierają pozytywne opinie co do braku przekroczeń dopuszczalnych standardów akustycznych w środowisku, rozwiązań projektowych w zakresie gospodarki ściekowej oraz w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego.
W tym ostatnim zakresie wskazuje się na konieczność zainstalowania emitora: paleniska domowego o wysokości 8 m, komór wędliniarskich o wysokości 12,5 m oraz kotłów warzelnych o wysokości 10,5 m. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza, że wymienione opracowania, zawierające wskazówki dla inwestora co do podjęcia niezbędnych działań w celu ograniczenia ujemnego wpływu prowadzonej działalności na środowisko, stanowią integralną część decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Kazimierz O., domagając się jej uchylenia, jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności podnosi, iż przy wydawaniu decyzji organ odwoławczy nie uwzględnił tego, że obiekt masarni znajduje się w strefie zabudowy domów jednorodzinnych, a odległość jego domu mieszkalnego od budynku masarni wynosi około 14,30 m. Wybudowane już kominy systematycznie zadymiają posesję skarżącego i okolice
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. W myśl tego przepisu rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegają ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko oraz uzgodnieniu z tym organem. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji.
Uwzględniając treść wymagań wynikających z art. 68 ust. 5 tej ustawy, należy podzielić pogląd wyrażony przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa jako organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązania projektowe obiektu budowlanego zrealizowanego przez Mariana A. z przeznaczeniem na zakład masarski - jako mogącego zagrażać środowisku - powinno nastąpić w formie decyzji, a nie w formie postanowienia, jak to uczynił organ pierwszej instancji.
Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ma być ocena właściwego organu do spraw ochrony środowiska, przewidziana w art. 68 ust. 5 powołanej ustawy, czy przedstawione rozwiązania projektowe inwestycji samowolnie zrealizowanej przez Mariana A., której zdatność do użytku ma być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, nie pogorszą stanu środowiska.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia, należy stwierdzić, że nie odpowiada ona wymaganiom art. 104 par. 2 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Stosownie do tych przepisów decyzja administracyjna powinna przede wszystkim rozstrzygać sprawę co do istoty w całości. Oznacza to, że powinna ona szczegółowo określać indywidualną sytuację prawną strony przez nałożenie na nią konkretnych obowiązków, których sposób wykonania powinien wynikać z osnowy decyzji bądź z jej uzasadnienia. Decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, to znaczy przesądzić o sposobie załatwienia sprawy.
Zaskarżona decyzja, wydana po uzupełnieniu materiału dowodowego, nie odpowiada omówionym wyżej wymaganiom. Wyraża ona globalnie zgodę na projektowane przez inwestora rozwiązania techniczne zakładu masarskiego, zaopiniowane przez rzeczoznawców. W swojej treści nie precyzuje, które z wniosków i zaleceń zawartych w opiniach rzeczoznawców, niekiedy sformułowanych alternatywnie, są dla inwestora wiążące z punktu widzenia ochrony środowiska.
Decyzja administracyjna, która nie określa konkretnych obowiązków nałożonych na inwestora w zakresie ochrony środowiska przy projektowaniu inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, lecz jedynie odwołuje się ogólnie do opinii sporządzonych przez rzeczoznawców do spraw ochrony środowiska, zawierających alternatywne, a niekiedy sprzeczne wnioski lub zalecenia, jest decyzją wadliwą z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, czyniąc integralną częścią decyzji opracowane przez rzeczoznawców pozytywne opinie co do rozwiązań projektowych zakładu masarskiego z punktu widzenia ochrony środowiska, złożone do akt sprawy, nie dostrzegł tego, że opinia Witolda L. z 1992 r. zawiera inne wymagania w kwestii wysokości kominów aniżeli opinia sporządzona przez A.Ch. w 1994 r. Natomiast opinia Leszka F. i Piotra K., dotycząca gospodarki wodno-ściekowej zakładu, zawiera rozwiązania wariantowe i uzależnia ich wdrożenie od możliwości finansowych inwestora, co przy ochronie środowiska może się okazać kryterium zawodnym.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.