Uzasadnienie
Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 1999 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Mariana C., utrzymano w mocy decyzję Wojewody W. z dnia 1 czerwca 1999 r. (...) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia 13 maja 1992 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na ustalenia organu I instancji o braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 par. 1 Kpa. Poza tym od tejże ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia 13 maja 1992 r. wniesiona została przez Mariana C. skarga do sądu, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. SA/Po 1503/92. Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek - "w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 1993 r., dotyczący pobudowanego niezgodnie z obowiązującym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego budynku czterokondygnacyjnego, pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw do jego uwzględnienia. Powoływanie się na złożone zeznania Wiesława O. przed Sądem Wojewódzkim w P., iż nieżyjący Eugeniusz K. uczestniczył w postępowaniu administracyjnym i wyraził zgodę na budowę budynku na granicy działki, jak słusznie wskazał Wojewoda W. nie ma znaczenia i nie stanowi w świetle art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa nowych okoliczności w sprawie, dających podstawę do wznowienia postępowania". Wszystkie te względy, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniają utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania.
W kolejnej sprawie dotyczącej wykonania m.in. ww. ostatecznych decyzji - postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 1999 r., po rozpatrzeniu zażalenia Mariana C., utrzymano w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 20 maja 1999 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody P. o zastępczym wykonaniu nakazu rozbiórki części budynku przy ul. P. 104 w P. W uzasadnieniu tego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na podobne okoliczności jak w swej decyzji z dnia 16 lipca 1999 r. a ponadto, iż nawet wyrażenie zgody przez wszystkich właścicieli działki sąsiedniej, nie stanowiłoby podstawy do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 1999 r. oraz na postanowienie tego organu z dnia 15 lipca 1999 r. skarżący Marian C. wnosił o ich uchylenie, jako niezgodnych z prawem ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sporu związanego z zagospodarowaniem inwestycyjnym nieruchomości przy ul. P. 104. Według twierdzeń skarżącego wydane w sprawie pozwolenie na budowę było zgodne z prawem, /przed uchwaleniem planu z 1994 r./, zostało zaakceptowane przez właściwe organy za zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości. Stąd też zdaniem skarżącego wniesienie skarg jest w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargi są uzasadnione aczkolwiek z przyczyn procesowych a nie zarzutów merytorycznych przytoczonych w skargach, które to zresztą zarzuty, w niniejszym postępowaniu, nie mogły być w ogóle przedmiotem rozważań sądu i oceny merytorycznej, co należy do organów administracyjnych. Sąd administracyjny bowiem dokonuje jedynie oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie może zastępować organów przy czym jednocześnie nie będąc związany granicami skargi /w myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zobowiązany był przede wszystkim z urzędu wziąć pod uwagę naruszenie przez organu obydwu instancji przepisu art. 149 par. 3 Kpa. Naruszenie tego przepisu spowodowało w ogóle błędnego ukierunkowanie postępowania o wznowienie postępowania co doprowadziło do wadliwości proceduralnych. Wymaga to obszerniejszego przedstawienia.
Przede wszystkim uszło uwadze organów obydwu instancji, że według utrwalonego i jednoznacznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, jest nowym postępowaniem administracyjnym /por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91/. Wynikają z tego określone konsekwencje a w szczególności to, iż w postępowaniu o wznowienie postępowania należy wyróżnić dwa etapy postępowania:
- pierwszy etap tzw. wstępny /wyjaśniający/, który rozpoczyna wniosek strony i który kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu /art. 149 par. 1 Kpa/ albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/,
- drugi etap, po wydaniu postanowienia o wznowieniu /tzw. właściwy/ polegający na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie czy zaistniały przesłanki do wznowienia; etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa albo z art. 151 par. 1 pkt 2 względnie z art. 151 par. 2 Kpa.
Każdy z tych etapów postępowania wznowieniowego cechują odrębności, inny przedmiot i zakres badania, czego nie dostrzegły organy obydwu instancji. Jak to już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna" /teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. IV SA 487/91 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 50/. Jednocześnie "odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych a nie merytorycznych" /teza wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1995 r. SA/Po 416/95 - Monitor Podatkowy 1996 nr 7 str. 214/. Poza tym wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych /żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony względnie następców prawnych/ lub przedmiotowych /sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub strona opiera żądanie na podstawach nie przewidzianych w art. 145 par. 1 Kpa/.
Inaczej rzecz ujmując, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania zgłasza strona postępowania i wskazuje ona ustawową podstawę wznowienia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest obowiązkiem organu i wyłączona jest tu jakakolwiek uznaniowość organu. Co więcej na tym wstępnym etapie organ winien ograniczyć się wyłącznie do badania jedynie formalnych podstaw wznowienia.
W warunkach sprawy organy obydwu instancji uchybiły omówionym powyżej obowiązkom, z oczywistym naruszeniem art. 149 par. 3 Kpa /m.in. dokonując oceny zarzutów merytorycznych skarżącego bez uprzedniego dokonania oceny czy zachodzą podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania/. Dotyczy to zarówno zaskarżonej decyzji z dnia 16 lipca 1999 r. jak i zaskarżonego postanowienia z dnia 15 lipca 1999 r. Obligowało to sąd do uchylenia zaskarżonych aktów, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Omawiane uchybienie art. 149 par. 3 Kpa nie mogło być zakwalifikowane jako uchybienie nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przeciwnie dokonywanie oceny zarzutów merytorycznych przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest w ogóle niedopuszczalne /por. bliższe rozważania i wywody zawarte w powołanych orzeczeniach NSA w sprawach IV SA 487/91 i SA/Po 416/95/.
Już na marginesie dotychczasowych uwag należy podnieść, iż niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, iż wniosek - "w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 1993 r. (...)". Należy bowiem wyjaśnić, że postępowanie administracyjne kończy się ostateczną decyzją a nie orzeczeniem sądu, który dokonuje jedynie oceny legalności ostatecznej decyzji. Tym samym powołane stwierdzenie zamieszczone w zaskarżonej decyzji nie jest precyzyjne. Poza tym, omawiane stwierdzenie nie może być odczytywane jako przesłanka niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy bowiem przypomnieć trafne stwierdzenie zawarte w tezie wyroku NSA z dnia 30 września 1985 r. SA/Wr 358/85 - OSPiKA 1987 z. 2 poz. 27, która ma następujące brzmienie: "Jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w czasie wydawania decyzji i jej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie znane zarówno organowi, który wydał decyzję, jak i sądowi, to zgodnie z zasadami ekonomii procesowej należy wznowić postępowanie administracyjne (...) bez potrzeby wznowienia postępowania sądowego". Należy jednocześnie wyjaśnić, że rozstrzygnięcie objęte niniejszym wyrokiem nie oznacza i nie może oznaczać nawet sugestii co do tego czy zgłoszone przez skarżącego żądanie jest uzasadnione. Należy bowiem przypomnieć, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej a jedynie dokonuje oceny kontroli legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonych aktów. Rzeczą zatem organów, w toku ponownego rozpoznania sprawy, będzie nadanie żądaniu wznowienia postępowania prawidłowego biegu, dokonaniu oceny żądania zgodnie z prawidłową wykładnią powoływanych powyżej przepisów prawa, regulujących nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania.
W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń a w tym udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy żądanie pochodzi od strony, czy oparte jest na ustawowej podstawie wznowienia oraz czy zachodzą przesłanki do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania a następnie /w wyniku ponownej oceny poczynionych ustaleń/ - wydania jednego z rozstrzygnięć, o których była powyżej mowa, należało na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.