Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 24 lipca 1996 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dnia 10 maja 1996 r. odmawiającej DROP SA w O. odroczenia terminu płatności łącznej kary pieniężnej w wysokości 73.208,65 zł ustalonej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w 1995 r. z zakładu drobiarskiego tej spółki znajdującego się w K. przy ul. W. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że odroczenie terminu płatności nałożonej kary na podstawie art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ jest niedopuszczalne, bowiem z materiałów sprawy i składanego przez skarżącą wniosku jednoznacznie wynika, że w momencie składania wniosku o odroczenie płatności kary łącznej strona nie realizowała żadnej inwestycji mającej na celu usunięcie przekroczenia w zakresie emitowanego hałasu.
Inwestycja, na którą powołuje się skarżąca została zakończona i oddana do użytku w listopadzie 1993 r. i wykonanie tej inwestycji spowodowało ustanie przekroczenia poziomu hałasu, co potwierdziły przeprowadzone badania.
W skardze na powyższą decyzję DROP SA w O. zarzuca, że błędne jest stanowisko organów obu instancji odmawiające odroczenia płatności kary z uwagi na to, że inwestycja usuwająca stan przekroczenia hałasu została wykonana przed wymierzeniem kary łącznej. Skarżąca wywodzi, powołując się na treść art. 110c w ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, że przesłanką odroczenia płatności kary łącznej jest wykonanie inwestycji usuwającej przyczynę wymierzenia kary łącznej, wskazując, że przepis ten przewiduje wykonanie i oddanie inwestycji do użytku w okresie nie dłuższym niż 5 lat, nie precyzując od jakiego momentu należy liczyć bieg tego terminu. Skarżąca podnosi, że interpretacji wymienionego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od art. 110c ust. 7 ustawy, zgodnie z którym karę zmniejsza się o kwotę środków własnych wydatkowanych na inwestycje zrealizowane, tj. wykonane i oddane do użytku w przeszłości.
Stąd w ocenie skarżącej wykonanie inwestycji w okresie biegu kary dobowej uzasadniało odroczenie zapłaty kary łącznej. Skarżący zarzuca, że dokonana przez organ administracji interpretacja art. 110c ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w sposób niczym nie uzasadniony preferuje inwestycje, których wykonanie przedłuża się wywołując negatywne skutki. Przy takiej interpretacji wystarczyłoby, by skarżący przedłużał wykonanie inwestycji, a wówczas termin płatności kary byłby odraczany.
Konkluzja skargi zawiera wniosek o uchylenie decyzji obu instancji.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacją.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organy administracji obu instancji odmawiając stronie skarżącej uwzględnienia wniosku swe stanowisko opierają na gramatycznej wykładni art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ uznając, iż przepis ten wyklucza odroczenie kary w sytuacji, gdy inwestycja usuwająca przyczynę wymierzenia kary została zakończona przed wydaniem decyzji o wymierzeniu tej kary. Stosując wykładnię gramatyczną tego przepisu organy administracji obu instancji dochodzą do przekonania, że odroczenie wymierzonej kary łącznej na podstawie wymienionego przepisu jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy inwestycja usuwająca stan zagrożenia realizowana jest po wymierzeniu kary.
Istotnie, wykładnia literalna tego przepisu może doprowadzić do takiej konkluzji, jednak właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania wykładni literalnej przepisu. Zgodne jest stanowisko doktryny i judykatury, iż wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowością. Konieczność dokonania wszechstronnej analizy przepisu, w tym nieograniczanie się wyłącznie do wykładni gramatycznej, jest szczególnie istotne wówczas, gdy mamy do czynienia z niespójnością przepisów prawa, będącą wielokrotnie następstwem braku dyscypliny legislacyjnej ustawodawcy, jak też wynikiem wielokrotnej nowelizacji danego aktu. Taka sytuacja ma miejsce właśnie w odniesieniu do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która w następstwie wielokrotnej nowelizacji utraciła spójność; przy stosowaniu jej przepisów nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej.
W szczególności nie można ograniczać się do takiej wykładni w odniesieniu do indywidualnie rozstrzyganych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Treść art. 110c ust. 2 i 7 cytowanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że celem tej regulacji jest stymulacja realizacji przez zakłady, prowadzące działalność gospodarczą naruszającą wymagania ochrony środowiska, inwestycji usuwających stan, który spowodował nałożenie kary. W myśl tego przepisu realizacja inwestycji, których wykonanie i oddanie do użytku w okresie nie dłuższym niż 5 lat zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary, uprawnia zakład do ubiegania się o odroczenie terminu płatności kary, a następnie zmniejszenie tej kary o kwotę środków własnych wydatkowanych na zrealizowaną inwestycję. Niewątpliwie przewidziana w ust. 7 wymienionego przepisu możliwość uzyskania zmniejszenia kary o kwotę wydatkowaną z własnych środków na zrealizowania inwestycji usuwających przyczynę nałożenia kary jest zasadniczym elementem tej stymulacji.
Pozytywne działanie zakładu, polegające na realizacji inwestycji usuwających stan naruszenia unormowań ochrony środowiska, stanowi przesłankę dla ubiegania się przez ten zakład o odroczenie kary i następnie o jej zmniejszenie o kwotę wydatkowanych środków własnych na tę inwestycję. Dla możliwości ubiegania się o odroczenia kary, a następnie jej zmniejszenie, nie ma znaczenia data wymierzenia kary łącznej, istotne jest to, ażeby inwestycja była realizowana w okresie, za który kara ta została wymierzona i ażeby usuwała ona naruszenia, które spowodowało wymierzenie tej kary. Jeśli zatem w okresie, za który została wymierzona kara, zakład realizował inwestycję usuwającą przyczynę wymierzenia kary, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to ta okoliczność jest decydującą dla skorzystania przez ukarany zakład z przysługującego uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności tej kary, a następnie o jej zmniejszenie, a nie data wymierzenia kary łącznej.
Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której promowane byłyby zakłady, które przedłużałyby okres realizacji inwestycji, podczas gdy ratio legis przyjętego rozwiązania polega na tym, ażeby motywować usunięcie stanu naruszającego środowisko. Zgodzić się też należy ze stroną skarżącą, że w sytuacji gdy łączną karę pieniężną ustala organ administracji w drodze decyzji po stwierdzeniu, że naruszenie ustało, a więc wówczas, gdy została wykonana i oddana do użytku inwestycja powodująca ustanie naruszenia, przy dokonanej przez organy administracji wykładni art. 110c ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zakład nie miałby prawa do ubiegania się o odroczenie kary, gdyż nie realizowałby inwestycji, co w ocenie organów administracji wyklucza możliwość odroczenia kary. Analiza treści art. 110c ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wskazuje, że zakład, który zrealizował inwestycję przed wymierzeniem kary łącznej, ale w okresie, którego ta kara dotyczy, o ile inwestycja usuwa stan, który powodował wymierzenie kary, może ubiegać się o jej zmniejszenie o wydatkowane na ten cel środki własne.
Ubocznie należy podnieść, iż zbieżna z powyższą wykładnią dotycząca art. 130 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, który zawiera analogiczne regulacje prawa co art. 110c ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, została zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1991 r. III RN 51/97 /OSN 1998 nr 11 poz. 320/, w którym wyrażony został pogląd, iż możliwe jest zmniejszenie kary pieniężnej na podstawie cytowanego art. 130 ust. 7 Prawa wodnego w stosunku do zakładu, który przed ukaraniem usunął przyczynę nałożenia kary.
W rozpoznawanej sprawie wadliwa interpretacja art. 110c ust. 2 i 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska doprowadziła do wydania decyzji naruszającej ten przepis, a naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym wynikiem sprawy i dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ decyzje obu instancji podlegają uchyleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.