Uzasadnienie
W dniu 16 lipca 1999 r. Zbigniew S. wystąpił do Wojewody Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 12 stycznia 1998 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazującej Zbigniewowi i Jolancie S. wykonanie inwentaryzacji technicznej z oceną stanu technicznego wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego oraz zlikwidowanie kolizji budynku z linią energetyczną niskiego napięcia. Zbigniew S. zarzucał, że wskazana decyzja z dnia 12 stycznia 1998 r. dotknięta jest wadą, wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W decyzji tej bowiem przyjęto, że obiekt zrealizowany został z istotnym odstępstwem od projektu, polegającym na zmianie /o 50 cm/ rzędnych posadowienia budynku co uzasadniać miało zastosowanie trybu określonego w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Tymczasem, według twierdzeń Zbigniewa i Jolanty S. odstępstwo takie nie miało miejsca.
Posadowienie obiektu i wysokość fundamentów i ław fundamentowych nie zostały zmienione. Zmieniono jedynie wysokość posadzek w piwnicy, które - z uwagi na występujący wysoki stan wód gruntowych podwyższono o 50 cm, co nie miało wpływu na zewnętrzne ściany budynku i wysokość liczoną od poziomu gruntu. W związku zaś z zaistniałą kolizją z linią nn budynek obniżono o 1,5 m w stosunku do projektowanej wysokości. Kolizja zaś zaistniała z przyczyn niezależnych od inwestora, lecz zawinionych przez autora projektu i organ wydający pozwolenie na budowę, którzy przeoczyli istniejącą linię nn.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 marca 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Uzasadnienie tej decyzji ograniczono do następujących stwierdzeń:
"w oparciu o posiadany materiał dowodowy WINB działający jako organ nadzoru uznał, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 12 stycznia 1998 r. albowiem opisane w toku postępowania odstępstwa od zatwierdzonego projektu są bezsporne. Przekazany do WINB egzemplarz inwentaryzacji stanu istniejącego może być poddany ocenie wyłącznie w organie prowadzącym postępowanie w I instancji. Ponadto nie stanowi on dla organu nadzoru budowlanego podstawy do legalizacji inwentaryzacji gdyż nie podaje rozwiązań likwidacji kolizji z przebiegającą nad budynkiem linią energetyczną".
W odwołaniu od tej decyzji Zbigniew S. zarzucił, że akcentowane przez organ nadzoru I instancji stwierdzenie, iż odstępstwa od projektu są bezsporne - jest stwierdzeniem nieprawdziwym, sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jedynym odstępstwem od projektu jest obniżenie III kondygnacji i tym samym - całego budynku o 1,5 m z uwagi na występującą kolizję z linią nn. To odstępstwo jednak nie mogło uzasadniać wydania decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa S. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 28 marca 2000 r. Rozstrzygnięcie to uzasadniono następująco: "organ odwoławczy potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który trafnie dokonał analizy materiału zgromadzonego w sprawie uznając, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu są bezsporne. Przyczyny zaistniałego stanu rzeczy pozostają poza ramami podjętego rozstrzygnięcia, podlegają one rozpoznaniu w drodze postępowania cywilnego".
Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew S., który zarzuca, że w jego ocenie decyzja z dnia 12 stycznia 1998 r. "jest sprzeczna z art. 51 Prawa budowlanego, gdyż nie o takie odstępstwa chodzi w tym przepisie".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akcentowano, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa po dokonaniu merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, przy czym wyniki tej oceny powinny znaleźć wyraz w motywach wydanej decyzji.
Takiej oceny organ odwoławczy nie dokonał w sprawie niniejszej. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 1998 r. wydanej w powołaniu na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zarzucono, że decyzja ta dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa a więc - że wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tego wniosku wymagało zatem ustalenia, czy w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki wskazane w tych przepisach warunkujące wydanie tej decyzji. Błędne i nie znajdujące oparcia w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest stanowisko organu, że każde odstępstwo od projektu uzasadnia wdrożenie trybu określonego w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że chodzi tu o odstępstwa istotne. Odstępstwa istotne to takie, w wyniku których powstaje obiekt, na który inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę.
W sprawie niniejszej nie dokonano żadnych ustaleń, pozwalających na przyjęcie, że obiekt realizowany przez skarżącego wykonano z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu /w szczególności - w projekcie budowlanym/. Obniżenie obiektu o 1,5 m w stosunku do projektowanej wysokości budynku mogłoby być więc tylko wówczas traktowane jako - istotne odstępstwo od projektu, gdyby wykazane zostało, że na wykonanie obiektu niższego niż projektowany - inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę np. z uwagi na zastrzeżoną w planie zagospodarowania przestrzennego minimalną wysokość obiektów, dopuszczonych do realizacji na tym terenie. Nie znajduje także potwierdzenia w materiale sprawy stwierdzenie, że istnieje kolizja z linią nn powodując zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W protokole oględzin z dnia 30 października 1997 r. stwierdzono jedynie, że "wysokość budynku jest niższa od projektowanej, ponieważ wykonanie wysokości projektowanej uniemożliwiła linia elektryczna, której przewody przebiegają nad dachem".
Takie ustalenie wskazując jedynie na fakt przebiegania linii nad dachem, bez podania odległości pomiędzy linią nn a krawędzią dachu nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj., że istotnie występuje zagrożenie z powodu zbyt małej odległości przewodów od dachu.
Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie była możliwa ocena, czy decyzja z dnia 12 stycznia 1998 r. miała oparcie w obowiązującym prawie, czy też - jak tego dowodził skarżący - wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa i dlatego - Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.