Uzasadnienie
7 IV SA 1546/03
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] położonej w C. gm. [...] na budowę budynku mieszkalnego połączonego z budynkiem gospodarczym dla inwestora J. J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości,która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oznaczona jest symbolem [...] czyli przeznaczona na cele rolnicze. Wprawdzie dyrektor [...] Parku Narodowego negatywnie zaopiniował budowę domu mieszkalnego i budynku inwentarskiego ale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisano możliwość zabudowy zagrodowej dla gospodarstw rolnych o powierzchni 10 ha. Zgodnie z wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26 maja 1999 r. wydanym w sprawie S.A. Bt 1587/98 ograniczenie to nie było zgodne z konstytucją. W konsekwencji także osoba posiadająca mniejsze gospodarstwo rolne tak jak inwestor mogła uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.
Ponadto w decyzji tej zobowiązano inwestora do zastosowania projektu budynku parterowego o dachu dwuspadowym o nachyleniu połaci pod kątem 45 z poziomem parteru wyniesionym ponad poziom terenu nie więcej niż 90 cm.
17 lipca 2001 r. J. J. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce i w związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta w [...] na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 60 dni nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie budowlanym. Zobowiązano inwestora do przedłożenia uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z Dyrekcją [...] Parku Narodowego, gdyż zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być na działce położonej na terenie [...] Parku Narodowego.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079) odmówił uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi C. w zaproponowanym miejscu.
W uzasadnieniu podniósł,że planowana inwestycja zlokalizowana ma być w takim miejscu,że budynki będą widoczne od strony Zatoki [...] i jeziora W. Przez swoją lokalizację na skarpie zabudowa obniży walory krajobrazu. Zdaniem organu nie wyklucza to przeniesienia planowanej inwestycji w inne miejsce tej działki. Organ wskazał na lokalizację za ścianą lasu w zachodniej części działki.
W wyniku zażalenia wniesionego na to postanowienie Minister Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ podniósł,że niezasadne są twierdzenia skarżącego co do braku kompetencji Dyrektora [...] Parku Narodowego w zakresie uzgadniania pozwoleń na budowę na terenie parku narodowego.
Przepis art. 36 ust 2 w zw. z art. 9 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że wydawanie pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów na terenie parku narodowego wymaga uzgodnienia z dyrektorem parku. Nadto za chybiony uznał organ zarzut dotyczący niemożności kontrolowania miejsca usytuowania inwestycji, skoro została ona wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Tą kwestią zajmują się bowiem organy właściwe do wydawania pozwolenia na budowę. Organ ten może badać czy obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zostały zaprojektowane w sposób zapewniający odpowiednią formę architektoniczną i dostosowane są do krajobrazu.
Jednak zaskarżone postanowienie organ odwoławczy uchylił, gdyż organ I instancji nie odniósł się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony walorów krajobrazowych. Dyrektor Parku powinien zdaniem organu odwoławczego zbadać czy lokalizacja budynków w miejscu wskazanym przez inwestora nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony walorów krajobrazowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, odmówił uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego i stodoły na działce nr ew. [...] we wsi C. Organ wskazał,że inwestor przedstawił do uzgodnienia projekt w którym zabudowania zlokalizowano w odsłoniętej części działki po jej południowo – wschodniej stronie, na wysokiej skarpie w oddaleniu 6 m od jej krawędzi. Miejsce to jest widoczne od strony jeziora i zatoki. Taka lokalizacja zdaniem organu obniży walory krajobrazu.
Nadto w projektowanym budynku stodoły nie został zachowany wymóg określony w decyzji o warunkach zabudowy nachylenia kąta połaci dachowych bowiem przewidziano 37 stopni a powinno być zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy 45 stopni.Dodatkowo organ podniósł,że inwestor nie jest rolnikiem i nie mieszka na terenie gminy.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2003 r. złożył J.J. Według skarżącego nie ma podstaw prawnych do żądania uzgodnienia tej inwestycji przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa i jej poddanie pod ochronę Parku mogłoby nastąpić jedynie za zgodą właściciela (art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Także § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 marca 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego wyklucza objęcie terenu ochroną ścisłą lub częściową bez zgody właściciela.
Natomiast § 5 chroni grunty rolne prywatnych właścicieli. Skarżący argumentuje,że wniosek nie podlega uzgodnieniu gdyż art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nakazuje uzgadnianie z wojewodą wydawania pozwoleń na budowę w parku narodowym i rezerwacie przyrody. Wykonywać ochronę można tylko wobec czegoś co zostało poddane pod ochronę. Natomiast co zostało poddane pod ochronę określa art. 13 ust. 3 ustawy, który podobnie jak § 4 Rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego wyłączył grunty prywatne spod ochrony choćby częściowej, o ile nie wyrazi na to zgody właściciel. Gdyby nawet uznać konieczność uzgodnienia to powinien decydować w tym przedmiocie wojewoda a nie dyrektor parku. Skarżący wskazywał, że art. 36 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 9 oraz 16 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podniósł,że art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. przewiduje,że poddanie pod ochronę przez tworzenie parków narodowych lub uznanie za rezerwaty przyrody obszarów, które nie są własnością Skarbu Państwa następuje za zgodą właściciela lub w drodze wywłaszczenia. Nie ma jednak zastosowania do [...] Parku Narodowego gdyż powstał on na podstawie Rozporządzenia z 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, która nie przewidywała takiej ochrony prawa własności jak ustawa z 1991 r.
Zawarty w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakaz budowy lub rozbudowy nie dotyczy obiektów służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z tym przepisem budowa obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest dopuszczalna jeżeli nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu. Zdaniem organu stosowanie tego przepisu dotyczy również gruntów prywatnych. Nadto art. 36 ust. 2 ustawy nie jest przepisem szczególnym do art. 9 albowiem zamiarem ustawodawcy było przekazanie kompetencji wynikających z tej ustawy dyrektorowi, który najlepiej zna potrzeby ochrony przyrody parku.
W piśmie procesowym nadesłanym do sądu skarżący podnosi,że [...] Park Narodowy został utworzony na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 roku wydanego na podstawie Ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. Kolejne Rozporządzenie w sprawie [...] Parku Narodowego zostało wydane dnia 14 marca 1997 r. na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.. Zgodnie z § 7 tego Rozporządzenia poprzednio obowiązujące Rozporządzenie z 1988 r. utraciło moc za wyjątkiem § 1 dotyczącego faktu utworzenia [...] Parku Narodowego. Było to zgodne z art. 63 i 6 ustawy z dnia 1991 r. Następnie zdaniem skarżącego Rozporządzenie z 1997 r. utraciło moc prawną po wejściu w życie Ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z 7 grudnia 2000 r. i wynikało to z art. 11 tej ustawy. W konsekwencji w ocenie skarżącego nie ma rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego i nie ma określenia jego granic.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga została uwzględniona ale nie z powodu zarzutów w niej wskazanych. Odnosząc się do zarzutów Sąd uznał,iż twierdzenie jakoby nie obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 roku w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (Dz. U. z 1997 r. Nr 24, poz. 124) nie znalazło potwierdzenia w analizie obowiązujących w tej materii przepisów.
Istotnie ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z dnia 18 stycznia 2001 r. Nr 3, poz. 21) w art. 11 stanowiła, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawy o ochronie przyrody) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w zakresie w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów zamieszczonych w tej ustawie. W szczególności art. 3 analizowanej ustawy stanowi,że parki narodowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się parkami narodowymi w rozumieniu ustawy o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą. Nadto szereg innych przepisów ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody to jest art. 4, art. 5 jak i art. 1 pkt 13 wprowadzający zmiany przepisu art. 14 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że intencją ustawodawcy była nowa regulacja dotycząca funkcjonowania parków narodowych. Intencja ta czytelna jest zwłaszcza w treści art. 3 kiedy ustawodawca stwierdza, że istniejące dotychczas parki narodowe stają się parkami narodowymi w brzmieniu nadanym analizowaną ustawą. Trudno zatem przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich Rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawa.
Należy jednak przyznać,że treść art. 11 jest co najmniej nie zrozumiała a jej prawidłowa interpretacja nie może obyć się bez przyjęcia argumentów wykładni celowościowej. Istotnie gdyby analizować przepis art. 11 w oderwaniu od treści pozostałych przepisów zawartych w tej ustawie i poddać ten przepis jedynie wykładni gramatycznej to mogłoby to doprowadzić do wniosków jakie sformułował skarżący.
Jednak w ocenie sądu akty normatywne tworzące parki narodowe w postaci Rozporządzeń Rady Ministrów nie zmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi. Dotyczy to także Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. roku w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego.
Kolejny zarzut skargi dotyczył kwestii zakresu obowiązywania art. 36 ustawy o ochronie przyrody. Jak wywodzi skarżący nie dotyczy on obiektów realizowanych w prywatnych gospodarstwach rolnych albowiem grunty prywatne zostały wyłączone spod ochrony na mocy art. 13 ust 3 ustawy o ochronie przyrody. Należy jednak zauważyć,że [...] Park Narodowy powstał na podstawie Rozporządzenia z 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego wydanego w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, która nie przewidywała takiej ochrony prawa własności jak ustawa z 1991 r. Natomiast uchylenie tego rozporządzenia w części dotyczącej określenia granic a pozostawienie w mocy co do samego utworzenia parku nie rodziło dla inwestora skutków bowiem jego nieruchomość wchodziła w obszar parku również poprzednio.
W ocenie sądu treść art. 36 ustawy wskazuje, że wymogiem uzgadniania możliwości budowy objęte są także tereny prywatnych gospodarstw rolnych. Bowiem art. 36 ust. 1 ustawy zabrania budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń na terenie parku narodowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gdyby uznać, że przepis ten ma zastosowanie do obiektów które zawsze muszą służyć celom parku choćby były związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego to oznaczałoby, że budowa na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego nie służąca przecież celom parku jest w ogóle zabroniona.
Kolejny zarzut dotyczy kwestii kompetencji Dyrektora Parku Narodowego do uzgadniania pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącego przepis art. 36 ust 2 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje wojewodę jako uprawnionego do uzgadniania pozwoleń na budowę i jest to przepis szczególny wyłączający kompetencję innych organów.
Ocena tego zarzutu wymaga szerszej analizy uprawnień nadanych organom w ustawie o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 6 ustawy zamieszczonym w rozdziale II pod tytułem organy ochrony przyrody organami tymi są minister właściwy do spraw środowiska jako naczelny organ oraz właściwy wojewoda. W kolejnych artykułach to jest 7, 8 i 9 następuje konkretyzacja wykonywania zadań ochrony przez te organy. Ustawa wskazuje, że Minister swoje zadania w tym zakresie wykonuje przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody a Wojewoda przy pomocy Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody.
Natomiast zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku - art. 9 w/w ustawy
Przedstawiona konstrukcja przepisów nie pozostawia wątpliwości, który z organów jest właściwy na terenie parku oraz jaka jest wzajemna hierarchia przepisów. W ocenie sądu w zakresie właściwości organów ochrony przyrody przepis art. 9 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 36 ust 2 ustawy o ochronie przyrody bowiem wojewoda jest organem I instancji właściwym w każdym przypadku który nie dotyczy parku narodowego.
Powyższy pogląd wynika również z glosy Wojciecha Radeckiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2000 r. II SA /KR 2427/99 (Ochrona Środowiska 2001, nr 1 str. 43).
Mimo, że zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia to zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu,albowiem wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 kpa
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził w przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych a tak w sprawie niniejszej nie było.
Postępowanie wyjaśniające zostało przez organ I instancji przeprowadzone a charakter sprawy jest tego rodzaju, że występuje w nim wiele elementów z zakresu uznania i oceny organu. Jeśli zachodziłaby potrzeba przeprowadzenia wizji mającej na celu analizę wpływu inwestycji na zachowanie odpowiednich walorów krajobrazu,to organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa mógł uzupełnić postępowanie dowodowe zlecając jej dokonanie na miejscu i utrwalenie wyników na zdjęciach bądź w inny dostępny sposób.
W decyzji kasatoryjnej organ wypowiedział pogląd na temat konieczności ustalenia czy lokalizacja budynków w miejscu wskazanym przez inwestora nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie ochrony walorów krajobrazowych.Uznał, bowiem, że organ I instancji nie zbadał sprawy w tym zakresie. Jednakże taka wada decyzji w okolicznościach sprawy nie stanowiła o konieczności przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia.
Brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ odwoławczy dysponował materiałami sprawy toczącej się już wiele lat i znanej organowi. Dlatego sprawę mógł i powinien rozstrzygnąć merytorycznie. Uchylając się od merytorycznej oceny sprawy organ odwoławczy naruszył art. 138 §. 1 pkt 2 Kpa
Należy pamiętać,że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu.
W zaskarżonej decyzji nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie który uniemożliwił by to organowi II instancji a przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 138 § 2 kpa.
Podnieść należy, że w okolicznościach sprawy rzeczą organu II instancji było wyjaśnienie, czy w istocie, lokalizacja zaproponowana przez inwestora może prowadzić do degradacji przyrody i krajobrazu.
Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił ją.
Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.