Uzasadnienie
Zaskarżoną do NSA decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej z 30.05.1980 r. dany teren oznaczony symbolem - A25a MMW/MN przeznacza pod rezerwę dla zabudowy mieszkaniowej intensywnej wysokiej ewentualnie niskiej, z możliwością realizacji uzależnioną od doprowadzenia miejskiej kanalizacji sanitarnej oraz ustalenia planu szczegółowego /realizacyjnego/ dla całego terenu. Przewidywana jest forma zorganizowania zabudowy. Do czasu skanalizowania nie powinny być na tym terenie podejmowane żadne inwestycje mieszkaniowe, a jedynie możliwa jest czasowa adaptacja istniejącej zabudowy niskiej. Działki niezabudowane mają być zagospodarowane zielenią niską.
Takie postanowienia planu organ pierwszej instancji potraktował jako przeszkodę w uwzględnieniu wniosku strony skarżącej. Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji, w którym zarzuca się blokowanie prawa własności poprzez tworzenie "rezerwy terenu" Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego plan nie przewiduje możliwości podejmowania zamierzeń inwestycyjnych do czasu skanalizowania przedmiotowego terenu. Jako odrębne zagadnienie organ ten potraktował ocenę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając jednak, iż "organy administracji nie są uprawnione do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu według własnej oceny i wizji gospodarki przestrzennej danego terenu, muszą działać na podstawie przepisów. Takim przepisem gminnym jest plan zagospodarowania przestrzennego i jest on niewątpliwie częścią systemu prawnego państwa." W skardze na powyższą decyzję podnosi się jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę jest zasadna.
NSA stwierdził, iż rozpatrując niniejszą sprawę nie można pominąć tak istotnej kwestii, jak ta, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący przepis gminny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, z uwzględnieniem postanowień którego ma być wydana w sprawie decyzja, pochodzi z 1980 r., a od wejścia w życie tego planu do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 18 lat.
Nie jest w sprawie sporne, że powyższy plan przewiduje nieruchomość stanowiącą własność skarżącego pod zabudowę wysoką lub niską. Wprawdzie w tekście planu znalazły się takie sformułowania, jak "niezbędność planu szczegółowego" i "forma zabudowy zorganizowana", nie mogą jednak one po upływie ponad 18 lat od uchwalenia tego planu ograniczać praw właścicielskich strony skarżącej. Co do tego, że nie przewiduje się obecnie planów szczegółowych, zaś postanowienia planu z okresu poprzedzającego wejście w życie cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym traktuje się jako jedynego planu, o którym mowa w tej ustawie, opowiedziało się jednolicie orzecznictwo NSA. Brak jest również definicji zorganizowanej formy zabudowy, wobec czego należy przyjąć, że możliwa jest każda przewidziana w planie zabudowa, a więc zarówno wielorodzinna jak i jednorodzinna.
NSA nie podzielił też wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że ustalony w cytowanym planie zagospodarowania przestrzennego wymóg skanalizowania danego terenu bezwzględnie uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony skarżącej. Warunek ten wiązał się w sposób oczywisty z przewidywaniem w cytowanym, planie ustalenia dodatkowo planu szczegółowego i przyjęciem zorganizowanej formy zabudowy intensywnej. Wykładnia postanowień omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniająca aktualne postanowienia ustawowe /ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście konstytucyjnej ochrony własności/, wskazująca jednoznacznie na możliwość zabudowania przedmiotowej działki domem mieszkalnym jednorodzinnym /bez względu na to, czy jest to pierwszy, czy też kolejny dom mieszkalny/, nie uprawnia do przyjęcia, że w planie tym istnieje zakaz zabudowy do czasu skanalizowania danego terenu poprzez doprowadzenie kanalizacji miejskiej.
Skoro od 1980 r., prawdopodobnie ze względu na poważne koszty wybudowania urządzeń kanalizacyjnych, takiej inwestycji nie zrealizowano, orzekający w niniejszej sprawie skład NSA wyraża pogląd, że wykładnia planu zgodnie z literalnym jego brzmieniem przesądziłoby o tym, że określony teren w rzeczywistości na nieograniczony w żaden sposób czas stanowiłby "rezerwę". Taka sytuacja, jak to słusznie podniosła strona skarżąca, pozostawałaby w sprzeczności zarówno z zasadą konstytucyjną ochrony własności, jak i intencją samego planu zagospodarowania, który określony teren przeznacza pod zabudowę mieszkaniową.
Mając na uwadze powyższe NSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Glosa. Autor: Plucińska-Filipowicz Alicja
W omawianym wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że z ograniczeniem prawa własności organy administracji interpretują tzw. stare miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, którymi ustalano tzw. rezerwę terenu pod różnego rodzaju zagospodarowanie w stosunkowo odległym czasie, uzależniając wykorzystanie terenu np. od ustalenia planu szczegółowego, to znaczy w drobiazgowy sposób określającego zagospodarowanie terenu, z czym wiązało się, jak w niniejszej sprawie, ustalenie kolejnych warunków np. doprowadzenie kanalizacji do intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Zdezaktualizowanie się dawnych planów, nowe ustawodawstwo - ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wprowadzenie konstytucyjnej ochrony własności wymaga przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach zwiększonego nacisku na zrównoważenie interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, a w szczególności zwrócenia uwagi na zapobieżenie utrzymywania nieuzasadnionych rezerw terenu z pokrzywdzeniem właścicieli gruntów.