Uzasadnienie
W rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie wystąpił następujący stan faktyczny:
Centralny organ administracji publicznej stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji właściwego w sprawie organu gminy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę IV kondygnacyjnego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż jak wykazało postępowanie prowadzone w trybie nadzoru, pomimo obowiązku wynikającego z decyzji organu gminy ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, projekt budowlany "nie został uzgodniony ze Służbą Ochrony Zabytków". Pozytywną opinię organ ochrony zabytków wyraził jedynie w odniesieniu do projektu koncepcyjnego, przedstawionego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Centralny organ administracji publicznej po rozpoznaniu tego wniosku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, iż "Jakkolwiek inwestor przedstawił stosowne uzgodnienie, to jednak zostało ono uzyskane dopiero po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Zgodnie natomiast z utrwalonym poglądem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryny, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako nadzwyczajne postępowanie administracyjne, odnosi się do stanów faktycznych i prawnych z dnia wydania badanej decyzji. Fakt uzyskania uzgodnienia organu do spraw ochrony zabytków po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie nie może wpłynąć na zmianę kwalifikacji naruszenia określonego jako rażące /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż "Stan będący rażącym naruszeniem prawa został w decyzji wskazany oraz jak wynika z przedstawionych dokumentów naprawiony, tzn. wykonano obowiązek polegający na konieczności uzyskania uzgodnienia projektu budowlanego ze Służbą Ochrony Zabytków". W kontekście zatem, uzyskania przez inwestora uzgodnienia konserwatorskiego, okoliczności dotyczące zatrzymania procesu budowy, powinny zostać w trybie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego podniesione przed właściwym organem, tj., przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, bez konieczności uzyskiwania dodatkowej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego".
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły osoby będące właścicielami nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową inwestycją podnosząc, iż wprawdzie zaskarżona decyzja ze względu na rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest dla nich korzystania, jednakże wobec treści uzasadnienia uznają ją za szkodzącą ich interesom. Skarżący ze względu na usytuowanie budynku przez inwestora wzdłuż granicy ich działki obawiają się jej zacienienia oraz ograniczenia przewietrzania działki co pogorszy wegetację roślin. Do działki inwestora nie ma ponadto drogi pożarowej. W kolejnych pismach procesowych wnoszonych w sprawie skarżący kwestionują zaskarżoną decyzję w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wydający zaskarżoną decyzję wniósł się o oddalenie skargi.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jeden ze skarżących podtrzymał skargę pomimo pouczenia go przez Sąd, iż uwzględnienie skargi może spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, której rozstrzygnięcie w treści skargi skarżący uznali jako korzystne. Pełnomocnik zainteresowanej Spółdzielni Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi. Również pełnomocnik centralnego organu administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarówno ze stanowiska skarżących wyrażanego w pismach kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed Sądem należało wnosić, iż skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby nawet skarżący domagali się jedynie uznania słuszności ich skargi co do samego uzasadnienia, to i tak uwzględnienie skargi skutkowałoby uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że orzekający w niniejszej sprawie centralny organ administracji publicznej z jednej strony przyznał, iż w dacie orzekania w postępowaniu nieważnościowym inwestor przedstawił już wymaganą do uzyskania pozwolenia na budowę i prowadzenia robót budowlanych zgodę organu właściwego w sprawach ochrony zabytków, jednakże pomimo to uznał, iż należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wystąpienia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /rażące naruszenie prawa/.
Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż w tej sytuacji nie ma potrzeby dodatkowego obciążania inwestora nakazami określonymi w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W decyzji zaskarżonej nie wyjaśniono natomiast, czy podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty /np. zbliżenie obiektu do granicy z nieruchomością skarżących/ mogą mieć związek z zaistnieniem wad kwestionowanej decyzji określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Na kwestię braku wyjaśnień w zakresie zarzutów strony skarżącej zwraca się uwagę również w okazanym na rozprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział II z dnia 22 października 2002 r. II SA/Łd 857/02 w przedmiocie pozwolenia na wznowienie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych przez zainteresowaną Spółdzielnię Mieszkaniową.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, iż w sytuacji, gdy brak zgody organu do spraw ochrony zabytków został po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzupełniony, to nie można uznać, że decyzja ta nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i z tej przyczyny zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Analogiczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku IV SA 2858/02, stwierdzając, iż "nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że brak stanowiska Konserwatora Zabytków przed wydaniem kwestionowanej decyzji może być potraktowany jako spełnienie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, skoro właściwy organ wprawdzie już po wydaniu decyzji, jednak w sposób nie budzący wątpliwości, opowiedział się za tym, że przedmiotowy teren" może być zabudowany w sposób zaproponowany przez inwestora.
W związku z tym organ rozpatrujący sprawę w trybie nieważnościowym powinien był bardziej wnikliwie przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy kwestionowana decyzja zawiera wady określone w art. 156 par. 1 Kpa, a zwłaszcza odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Komentarz: Alicja Plucińska-Filipowicz
Istotną w powyższej sprawie okolicznością jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wprawdzie przedstawienie przez inwestora przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymaganej w danej sprawie zgody organu do spraw ochrony zabytków, stosownie do ustawy Prawo budowlane, jest bezwzględnym warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku /wydania pozwolenia na budowę/, to jednak nie spełnienie przez inwestora wymogu w tym zakresie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę a uzupełnienie tego braku dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może wywołać skutku w postaci orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji pozwalającej na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Dopiero w razie ustalenia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, iż inwestor nie legitymował się wymaganą zgodą organu do spraw ochrony zabytków jak też, że brak tej zgody występuje nadal, można uznać, iż ma miejsce przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, skoro inwestor na podstawie obowiązującego prawnie pozwolenia na budowę może realizować obiekt pozostający w kolizji z dobrami chronionymi prawem /tj. o ochronie dóbr kultury i zabytkach/.
Charakterystyczne zwłaszcza jest uzasadnienie do wyroku cytowanego w opisywanej powyżej sprawie - IV SA 2858/02. Otóż w sprawie tej Sąd zauważył, iż: "stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wyjątkowo".
W przepisie art. 16 Kpa przewidującym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stanowi się, iż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych.
W myśl art. 156 par. 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej w warunkach zaistnienia którejkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie. Jedną z tych wad stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.
W rozpatrywanej sprawie wprawdzie nie jest sporne, iż zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dotyczyło inwestycji, która ma być realizowana na terenie objętym według postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochroną konserwatorską, a pomimo to przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie zasięgnięto stanowiska organu właściwego w tej sprawie /Konserwatora Zabytków/. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważa się, iż organ orzekający powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia braków dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie.
Inwestor natomiast dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym, zwrócił się do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska i uzyskał je.
W powyższych okolicznościach w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że "brak stanowiska Konserwatora Zabytków przed wydaniem kwestionowanej decyzji może być potraktowany jako spełnienie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, skoro właściwy organ wprawdzie już po wydaniu decyzji, jednak w sposób nie budzący wątpliwości" wypowiedział pogląd co do braku kolizji inwestycji z warunkami ochrony zabytków. "Ponadto nie wywiązanie się przez organ wydający pozwolenie na budowę z obowiązku wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku nie powinno w warunkach niniejszej sprawy stwarzać dla tej strony szczególnych utrudnień".
Zwłaszcza ten ostatni fragment uzasadnienia wyroku NSA wskazuje na to, że przy ocenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa należy także zwracać uwagę na to, czy organ orzekający w sprawie w postępowaniu administracyjnym ogólnym wywiązał się ze swego obowiązku wynikającego z art. 64 Kpa polegającego na tym, że w razie wystąpienia braków wniosku, należy wezwać stronę /wnioskodawcę/ do uzupełnienia tych braków w określonym w ustawie terminie. Jeżeli z tego obowiązku nie wywiązał się organ orzekający, zaś strona już po wydaniu decyzji z własnej inicjatywy sanowała te braki /w omawianej sprawie uzyskała stanowisko odpowiedniego organu/, nie można przyjąć, iż w tej sytuacji ma miejsce rażące naruszenie prawa. Nie bez znaczenia jak się wydaje jest również ewentualne wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi przewidzianymi przepisem art. 160 Kpa. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie powinien tej okoliczności lekceważyć, lecz ze względu na dobro Państwa szczególnie rozważnie rozpatrywać każdy przypadek prowadzący w konsekwencji do zastosowania art. 160 Kpa.