Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 26 maja 1993 r. znak BOA-I-E/46/91/93/ds Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, par. 2, 3,4 i 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Zakładów Azotowych w T. M. S.A. decyzję Wojewody w T. z dnia 18 grudnia 1992 r. nr OS.VII.1-3/7641/52/91/92, którą to decyzją ustalono dla Zakładów Azotowych rodzaje i ilości zanieczyszczeń dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz nałożono obowiązki wynikające z potrzeb ochrony powietrza.
W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że odwołujące się Zakłady Azotowe w odwołaniu podniosły, iż nie zgadzają się na ograniczenie emisji tlenków azotu z Zakładu Nawozów, ponieważ wyniki pomiarów rzeczywistych stężeń NO2 w powietrzu w rejonie Zakładów nie wykazują przekroczeń dopuszczalnych norm. Strona uważała również, że niesłusznie zaniżono dopuszczalną emisję pyłu i SO2 z elektrociepłowni, i w odwołaniu wniosła o wyrażenie zgody na następujące rozwiązania techniczne:
- sprężenie elektrofiltrów kotłów nr 1 i 2, co pozwoli uzyskać skuteczność odpylenia powyżej 98 proc., a wymaga znacznie mniejszych nakładów finansowych niż budowa nowych elektrofiltrów,
- zainstalowanie dyfuzora na emitorze elektrociepłowni w celu zwiększenia prędkości wylotowej spalin, co poprawi stan zanieczyszczenia powietrza.
Zakłady Azotowe wniosły również o wyeliminowanie z zaskarżonej decyzji wskaźników emisji wyrażonych w kg/Mg i g/SJ oraz łącznej emisji z elektrociepłowni, a także odwołały się od niektórych obowiązków nałożonych w decyzji oraz od terminów ich realizacji, podnosząc, że zaskarżona decyzja obliguje je do natychmiastowego dotrzymania dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń, a to będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu programu modernizacyjno-inwestycyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisami cytowanymi w sentencji Wojewoda w drodze decyzji określa rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, łącznie i osobno dla każdego źródła i emitora, oraz warunki ich wprowadzania. Wartości ustalone w decyzji o dopuszczalnej emisji nie mogą powodować przekraczania dopuszczalnych stężeń w powietrzu, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. Źródła energetyczne dodatkowo muszą spełniać wymagania określone w załączniku nr 2 w zakresie emisji SO2, NO2 i pyłu. W decyzji o dopuszczalnej emisji mogą być ponadto nałożone obowiązki wynikające z potrzeb ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem.
Wedle organu odwoławczego przedstawione materiały wskazują, że działalność Zakładów powoduje przekroczenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu, wobec czego w decyzji ustalono dla nich dopuszczalną emisję na poziomie granicznymi zobowiązano stronę do podjęcia działań w celu zlikwidowania tych przekroczeń.
Argumenty zaś strony podniesione w odwołaniu nie mogą być uwzględnione, ponieważ przepisy obowiązujące w tym zakresie nie przewidują żadnych odstępstw od zasady dotrzymywania norm. Strona obowiązana jest dotrzymywać ich również przed zakończeniem prac modernizacyjnych. W uzasadnieniu podano też, że przy sporządzaniu dokumentacji stanu zanieczyszczenia powietrza powinny być zastosowane obowiązujące formuły obliczeniowe zawarte w "Wytycznych obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego" MAGTiOŚ 1981/83. W dokumentacji należy uwzględnić tło zanieczyszczeń podane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w przypadku zakładu istniejącego, oceniając jego udział w tle. Dokumentacja ta została sporządzona zgodnie z powyższą zasadą i organ I instancji prawidłowo wydał na jej podstawie decyzję o dopuszczalnej emisji. Wniosek strony zatem o zwiększenie dopuszczalnej emisji nie może być przyjęty.
Dopuszczalną emisję z elektrociepłowni ustalono zgodnie z ujętą w dokumentacji propozycją dla wariantów jednoczesnej pracy kotłów TP-170 /1 lub 2 oraz 3/ oraz dwóch kotłów OP-230 /4 i 5/, zmieniając jedynie ilość pyłu dla kotłów 1 i 2 ze względu na przekroczenie wskaźnika określonego w załączniku nr 2 do cytowanego w sentencji decyzji rozporządzenia i ustalając ją na poziomie wynikającym ze skuteczności odpylania elektrofiltrów, do których zainstalowania w terminie do końca 1991 r. strona została zobowiązana decyzją z dnia 20 czerwca 1985 r. nr OS-VII-5/8622/1940/85. Dopuszczalną emisję dwutlenku siarki z elektrociepłowni również ustalono na poziomie granicznym, zgodnie z propozycją zamieszczoną w dokumentacji. W przypadku uzyskania oczekiwanych rezultatów zastosowania przez stronę rozwiązań technicznych może ona zwrócić się do organu I instancji o zmianę decyzji dopuszczalnej emisji w trybie art. 155 Kpa.
Organ odwoławczy stwierdził również, że aczkolwiek zastosowanie zwężki wpłynie korzystnie na rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w powietrzu, to jednak nie spowoduje ich redukcji, co jest głównym celem ochrony środowiska. Rozwiązanie takie zatem nie zwalnia strony z obowiązku budowy instalacji do odsiarczania spalin. Zgodnie z par. 3 ust. 2 rozporządzenia cytowanego w sentencji decyzja o dopuszczalnej emisji podaje rodzaje i ilości zanieczyszczeń, a wskaźniki emisji odniesionej do strumienia energii chemicznej /g/GJ/ lub do jednostki produkcji /kg/Mg/ stanowią formę przedstawienia ilości zanieczyszczeń, wobec czego słusznie zostały one ujęte w decyzji. Zgodne z przepisami /par. 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia/ było również określenie emisji łącznej dla całego zakładu i dla elektrociepłowni.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Zakłady Azotowe w T.M. S.A. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. W ocenie Zakładów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodów wykazujących brak przekroczeń dopuszczalnych stężeń dwutlenku azotu i w pewnym stopniu dwutlenku siarki /wyniki badań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. oraz opinia Instytutu Ochrony Środowiska w W., wskazująca na rozbieżność między teoretycznymi wynikami obliczeń zanieczyszczenia dwutlenkiem siarki a zanieczyszczeniem rzeczywistym/.
Zaskarżona decyzja narusza również, zdaniem strony skarżącej, art. 7 Kpa przez nieuwzględnienie słusznych wniosków strony oraz art. 107 Kpa przez dopuszczenie do wewnętrznej sprzeczności, polegającej na tym, że organ zezwolił na odroczenie wykonania przedsięwzięć modernizacyjnych, ale jednocześnie określił dopuszczalną emisję na takim poziomie, jak gdyby na to odroczenie nie zezwolił.
Decyzja narusza też par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem określając normy dopuszczalnej emisji na jednostkę produkcji, przepis par. 3 ust. 3 tego rozporządzenia przez nałożenie na stronę obowiązków częściowo technicznie niewykonalnych i pociągających za sobą niewspółmierne do efektów koszty, a takie par. 4 ust. 2 i 5 rozporządzenia przez błędne zastosowanie tych przepisów do sytuacji, w których przekroczenia norm emisji nie występują.
W tej ostatniej kwestii skarżące Zakłady podnoszą, że ich zamiarem nie jest uzyskanie odstępstw od norm emisji /wiedzą bowiem, że jest to prawnie niemożliwe/, lecz łagodniejsze określenie norm emisji.
Odpowiadając na skargę, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 12 października 1992 r. skarżące Zakłady, składając dwa opracowania rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na temat rozbieżności obliczanych i zmierzonych stężeń dwutlenku azotu i dwutlenku siarki w rejonie Zakładów, wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, jako trwale niewykonalnej, a także o stwierdzenie nieważności tej decyzji w odniesieniu do takich substancji zanieczyszczających, jak arsen, dwutlenek azotu, amoniak chlorowodór, pył ogółem, dwutlenek siarki, acetylen, węglowodory aromatyczne i alifatyczne, co w ocenie strony skarżącej uzasadnia "automatycznie" nieważność decyzji w odpowiednich, pozostałych jej częściach.
Skarżące Zakłady podniosły, że skutki finansowe wykonania zaskarżonej decyzji byłyby katastrofalne dla ich egzystencji i prowadziłyby do ich upadłości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
- Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, której mocą organ ten, powołując się w podstawie prawnej decyzji na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, rozstrzygnął, że emisja zanieczyszczeń z Zakładu Elektrociepłowni II, z wydziału kotłowni powinna się odbywać z zastosowaniem urządzeń ochrony powietrza w postaci elektrofiltrów o skuteczności 99 proc. i 99,3 proc. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podał, że przyjętą skuteczność elektrofiltrów uzasadnia się faktem, iż nowe elektrofiltry mają gwarantowaną skuteczność odpylania na poziomie 99 proc., co uzyskało potwierdzenie na kotle nr 3, tego samego typu.
Decyzję wydano w sytuacji, gdy uprzednio decyzją z dnia 20 czerwca 1985 r. znak OS.VII.5/8522/1940/85 Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w T., działając na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, zobowiązał Zakłady Azotowe do wymiany istniejących elektrofiltrów dla kotłów nr 1, 2, 3, 4 i 5 Elektrociepłowni II na nowe, trójstopowe, o sprawności co najmniej 98 proc., przy czym należy zauważyć, że omawiana decyzja do chwili wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie została uchylona ani zmieniona.
Zdaniem sądu, powyższe ustalenia uzasadniają wniosek, że zaskarżona decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, albowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd nie podzielił przy tym poglądu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa prezentowanego w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 października 1994 r., jakoby w sprawie nie zachodził przypadek res iudicata, albowiem decyzja z dnia 20 czerwca 1985 r. została wydana na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a zaskarżona do sądu decyzja jest oparta na art. 30 ust. 1 tej ustawy.
Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uprawnia jedynie właściwe organy do ustalania w drodze decyzji rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze, dopuszczonych do wprowadzenia, i nie może być podstawą nałożenia obowiązków w zakresie stosowania urządzeń ochronnych o określonej skuteczności. Również i przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, powołane w podstawie prawnej decyzji z dnia 18 grudnia 1992 r., nie zawierają upoważnienia do wydawania takich decyzji. Co prawda, przepis par. 3 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że w decyzji o dopuszczalnej emisji mogą być nałożone obowiązki wynikające z potrzeb ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, lecz w ocenie sądu przepis ten został wydany z przekroczeniem zadań delegacji ustawowej, zawartej w art. 29 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
W tej sytuacji trzeba uznać, że zarówno decyzja z dnia 20 czerwca 1985 r. znak OS.VII.5/8622/1940/85, jak i zaskarżona decyzja zostały wydane w zakresie określenia obowiązku stosowania przez stronę elektrofiltrów o stosownej skuteczności na tej samej podstawie prawnej, którą stanowi art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną organu, a nie stanowiącą o uchyleniu lub zmianie tej pierwotnej decyzji, jest dotknięta wadą określoną w art. 156par. 1 pkt 3 Kpa.
- Decyzją z dnia 29 czerwca 1990 r. znak OS.VII.1/8620/1/880, zmienioną decyzją z dnia 27 października 1992 r. znak OS.VII.3/8623/201/92, Wojewoda w T. ograniczył emisję dwutlenku siarki w Zakładzie Elektrociepłowni Zakładów Azotowych w T. o minimum 40 proc. "do poziomu 600 g/GJ". Decyzja ta ma charakter decyzji ostatecznej. Tymczasem zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, określającą w pkt II dla Zakładu Elektrociepłowni inne, surowsze warunki emisji dwutlenku siarki /od 370,5 g/GJ do 570 g/GJ/. W ocenie sądu pkt 22 decyzji Wojewody w T. z dnia 29 czerwca 1990 r. znak OS.VII.1/8620/1/880 dotyczył określenia dopuszczalnej emisji dwutlenku siarki, a podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia mógł być jedynie przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zauważyć też należy, że wskazana wyżej decyzja w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 22 nie została zmieniona ani uchylona w trybie określonym w art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Uzasadniona zatem jest konkluzja, iż również z powyższych powodów zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.
- Będąca przedmiotem oceny sądu decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 maja 1993 r. znak BOA-I-E-46/91/93/ds utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, którą dopuszczono do wprowadzania do powietrza atmosferycznego przez Zakłady Azotowe w T. /łącznie ze wszystkich źródeł emisji/ określone ilości acetonu, acetylenu, alkoholu izoamylowego, benzyny, cykloheksanonu, cykloheksenu, freonów, cyklohelisanu i innych substancji, nie wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/. W ocenie zaś sądu decyzje dotyczące rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze, dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dotyczyć mogą wyłącznie substancji, których dopuszczalne stężenie zostało określone przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ustawy, a więc substancji, których dopuszczalne stężenie w powietrzu zostało określone przepisami prawa. Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja w tym zakresie dotknięta jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
- Niezależnie od powyższych okoliczności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, nakazującej orzekającym organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego /art. 77 par. 1 Kpa/, uwzględnienie słusznych wniosków dowodowych strony /art. 78 par. 1 Kpa/, ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona /art. 80 Kpa/, oraz sporządzenie należytego uzasadnienia faktycznego decyzji /art. 107 par. 1 i 3 Kpa/. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia sądu zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, gdy istniały rozbieżności w zakresie obliczonych i zmierzonych stężeń dwutlenku siarki i dwutlenku azotu w rejonie skarżących Zakładów /wyniki badań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. oraz Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w K./. Akta rozpoznawanej sprawy pozwalają przy tym ustalić, że strona skarżąca sygnalizowała organowi orzekającemu w lutym 1993 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, iż przedstawi w tym zakresie stosowny dowód w postaci ekspertyzy placówki naukowo-badawczej. Wskazane rozbieżności w zakresie materiału dowodowego, nawet jeśli się uwzględni zasadę wynikającą z treści przepisu art. 28 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, obligowały, zdaniem sądu, orzekające organy do ich wszechstronnego rozpatrzenia, a także do precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów dokonanego rozstrzygnięcia. Wymaganiom tym uchybiono, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na wytyczne Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w zakresie obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, które z przyczyn oczywistych nie mogły być uznane przez sąd za podstawę prawną dokonanych rozstrzygnięć, jako akt nie wydany na podstawie stosownej delegacji ustawowej.
Część wnioskowa przedstawionych sądowi wyników badań Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, dotyczących przyczyn tych rozbieżności, oraz opinii o tych badaniach rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa uzasadniają konkluzję, że materiały te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że same wytyczne MAGTiOŚ, na które powołał się organ, zawierają postulat wykorzystywania w zakresie oceny stanu zanieczyszczenia powietrza opracowań specjalistycznych, w tym również dla typowych źródeł emisji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 207 par. 3 Kpa, sąd orzekł jak w sentencji, opierając rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania na art. 208 Kpa.