Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2.07.1996 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18.05.1996 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na terenie położonym przy ul. F. w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 156 par. 1 i art. 157 par. 1 oraz art. 158 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, co następuje:
Decyzją z dnia 18.05.1995 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. F. w K. W dniu 20.06.1996 r. Urząd Miasta K. zawiadomił tut. organ, że wydane pozwolenie na budowę nie zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.
Pismem z dnia 26.06.1996 r. Urząd Miasta K. przekazał tut. organowi kserokopie decyzji z dnia 29.12.1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: sieć gazowa na terenie osiedla B. Decyzja ta została wydana na wniosek Komitetu Budowy Sieci B. Wiesław Ł. był członkiem ww. Komitetu i otrzymał ww. decyzję. Z dyspozycji ww. decyzji wynikały również dla niego określone prawa. W tej sytuacji należy uznać, że legitymował się on ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec czego brak tyło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę.
Od ww. decyzji wnieśli odwołanie Krystyna i Lech K. oraz Cz. K. Domagając się uchylenia ww. decyzji podnieśli, że inwestor uzyskując decyzję pozwalającą na budowę przyłącza i wewnętrznej instalacji gazowej nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż do dnia 21.06.1996 r. nie wystąpił z wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Decyzja z 29.12.1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była dołączona do akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej, zakończonej decyzją z dnia 18.05.1996 r. Dodali też, że w tym postępowaniu nie brali udziału właściciele parcel, przez które przebiega przyłącze gazowe.
Decyzji z dnia 2.08.1996 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu ww. odwołań na zasadzie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, co następuje:
"Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29.12.1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy budowy sieci gazowej na terenie osiedla B. i tylko sieci a nie przyłączy gazowych i wewnętrznych instalacji. W tej sytuacji przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że poprzedziła ona wydanie decyzji z 18.05.1996 r. zatwierdzającej projekt i pozwalającej na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej jest błędnym założeniem i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Budowa sieci gazowej osiedlowej nie jest tożsama z budową przyłącza i wewnętrznej instalacji gazowej w konkretnym budynku mieszkalnym. W tej sytuacji organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ocenić pozwolenie na budowę z dnia 18 maja 1996 r. w świetle art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wydać nową właściwą decyzję w tym zakresie".
Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił inwestor Wiesław Ł. Domagając się jej uchylenia podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z odwołaniem wniesionym przez Krystynę i Lecha K. oraz Czesława K., które nie były uprawnione do składania odwołania, ponieważ nie przysługują im prawa strony.
Osoby te nie tylko nie mają interesu prawnego, ale nawet faktycznego, ponieważ ani przyłącze gazowe, ani wewnętrzna instalacja gazowa w budynku jednorodzinnym przy ul. F. nie przechodzą przez działki ww. osób. Przyłącza przechodzą przez drogę stanowiącą własność Gminy K., na co skarżący uzyskał zezwolenie /dowód: pismo z dnia 19.04.1996 r. zawierające zezwolenie na wejście na tereny/.
W tej sytuacji zaskarżona decyzja - wydana została bez podstawy prawnej i winna zostać przez Sąd uchylona.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że w międzyczasie Wojewoda ponownie rozpoznał nin. sprawę i decyzją z dnia 20.09.1996 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 maja 1996 r. w części dotyczącej wewnętrznej instalacji gazowej. Odmówił natomiast stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyłącza gazowego. Decyzja ta została utrzymana przez niego w mocy decyzją z dnia 6.12.1996 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowi art. 138 par. 2 Kpa. Zgodnie z jego treścią "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części".
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 par. 2 Kpa. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Tak więc niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 par. 2 Kpa.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w nieznacznej części, rażąco naruszając obowiązujące w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. z przesłuchania świadków czy z dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany on jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i w związku z tym widział potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ ten jedynie dokonał odmiennej oceny prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Należy w związku z tym zauważyć, że odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawniała organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. W takiej sytuacji, jak przedstawiona wyżej, organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że w związku z wydaniem - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - nowej decyzji ostatecznej, organ odwoławczy winien rozważyć możliwość umorzenia postępowania.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzekł jak w sentencji.