Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12.11.1998 r. Prezydent Miasta Stołecznego W., w wyniku wznowionego postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia 9.05.1996 r. (...) - zezwalającą Zarządowi SBM "B." na kontynuację prac budowlanych polegających na adaptacji suszami na lokal mieszkalny, w budynku przy ul. B. 6 - według projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji - i umorzył postępowanie "w sprawie wydania zgody na kontynuację tych prac". Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 151 par. 1 pkt 2 i art. 105 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji (...) z dnia 9.05.1996 r. Nie zostało wydane postanowienie w trybie art. 9 ust. 2 - Prawa budowlanego, na podstawie wymienionej przez Ministra GPiB. zgody z dnia 25.10.1995 r. na odstępstwo od warunków technicznych. Zarzucił też brak szczegółowej inwentaryzacji zaadaptowanego pomieszczenia strychowego i orzeczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami prawa a także uwzględnienia wymagań zawartych w par. 94 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Ministra GPiB. z dnia 14 grudnia 1994 r. dotyczących szerokości i wielkości pomieszczeń oraz właściwej wentylacji /par. 147 ww. aktu/. "Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił ocenić prawidłowości robót, a ponadto przedmiotowy lokal jest już użytkowany".
Wobec powyższego należało uchylić decyzję zezwalającą na kontynuację prac budowlanych i umorzyć postępowanie "z uwagi na wykonanie wszystkich robót". Dodał też, że "dalsze postępowanie powinno dotyczyć "samowolnej zmiany sposobu użytkowania". Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "B.". Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że uchylona decyzja z dnia 9.05.1996 r. zezwalała na prace budowlane polegające na adaptacji suszami na lokal mieszkalny. Prace adaptacyjne zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem, odebrane i przekazane do użytku. Potwierdził to protokół z odbioru robót z dnia 30.08.1996 r. Decyzją z dnia 12.08.1999 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpatrzeniu ww. odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego "z uzasadnienia decyzji nie wynika bezspornie czy pominięcie Wiesława Z. jako strony w postępowaniu stanowi dostateczną podstawę do jej uchylenia a tylko jednoznaczne udowodnienie tego stwierdzenia stanowić może podstawę do kasacji pierwotnego aktu. Niezależnie od tego zauważył, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest dwutorowo. "Z jednej strony jego przedmiotem jest kwestia usunięcia wad procesowych pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, z drugiej strony kwestia zgodności wykonanych robót adaptacyjnych z dokumentacją projektową". W obrocie prawnym znajduje się postanowienie z dnia 31.12.1997 r. wydane na podstawie art. 50 i art. 71 ust. 3 - Prawa budowlanego oraz wydana w ślad za nim - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego decyzja z dnia 27.01.1998 r. zobowiązująca inwestora do dostarczenia stosownej dokumentacji w określonym terminie. Decyzja ta nie została wykonana, wobec czego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nakazania przywrócenia adaptowanego lokalu do stanu pierwotnego. Taki nakaz nie został wydany.
Na powyższą decyzję ze skargami do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili:
- Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "B." w W. i Wiesław Z. Wnosząc o uchylenie decyzji SBM "B." podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 145 par. 1 Kpa, ponieważ przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, strona nie złożyła żądania wznowienia postępowania, a ponadto Wiesław Z. nie był pominięty w prowadzonym przez organy postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 9.05.1996 r. Ponadto słusznie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie skoro bezspornym jest, że wszelkie prace adaptacyjne zostały zakończone w dniu 30.08.1996 r. i odebrane. Wszystkie później wydawane orzeczenia dotyczące wstrzymania robót i nakładające obowiązki były pozbawione podstaw.
Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wiesław Z. podniósł, że adaptacja strychu została przeprowadzona samowolnie i sprzecznie z przepisami par. 94 ust. 1 i nast. oraz par. 72 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. - dotyczącego warunków technicznych.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł ojej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasatoryjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. - wydana w trybie wznowionego postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 par. 2 Kpa, który zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jedynie wówczas "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części". Konwalidowanie tak wadliwego postępowania organu I instancji naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oceniając zatem zaskarżoną decyzje w ww. aspekcie Sąd uznał, że nie narusza ona dyspozycji art. 138 par. 2 Kpa albowiem organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności a mianowicie czy istotnie spełnione zostały w mniejszej sprawie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania wznowieniowego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że prowadzone w trybie wznowieniowym postępowanie wszczęte zostało, ponieważ organ I instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona 2 art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Należy zgodzić się z wyrażonym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle czy Wiesławowi Z. przysługuje przymiot strony.
Podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii będzie miało wyjaśnienie czy projektowana zabudowa strychu znajdującego się nad mieszkaniem Wiesława Z. naruszyła jego uzasadniony interes jako osoby trzeciej, w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, chroniony przepisami prawa materialnego. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii i poczynieniu pozytywnych ustaleń, że projektowana przebudowa była sprzeczna z przepisami prawa budowlanego - organ administracyjny mógł uznać, iż składającemu wniosek o wznowienie postępowania - Wiesławowi Z. przysługuje przymiot strony. Następnie o ile został on istotnie pozbawiony bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dniem 9.05.1996 r., należało wszcząć postępowanie wznowieniowe.
Powyższe ustalenia mają przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie i winny znaleźć odbicie w pisemnych motywach decyzji organu I instancji. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że dopiero dokonanie przez organ I instancji ww. oceny legitymacji procesowej Wiesława Z. dawało temu organowi uprawnienie do zbadania złożonego wniosku o wznowienie pod względem formalnym i merytorycznym.
Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawa lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r. III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawnym powinien być rozważany jako zobiektyzowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany a także aktualnie istnieje". Skarżący Wiesław Z. jest członkiem Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B.", która jest jednocześnie inwestorem, i posiada własnościowe prawo do lokalu w budynku ww. Spółdzielni.
Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje /stanowisko, że członkom ww. spółdzielni nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego z dnia 16 września 1992 r. nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 Kc. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego
Od przedstawionego wyżej stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes".
W niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w przedstawionym wyżej aspekcie, wobec czego organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 par. 2 Kpa.
Z ww. przyczyn, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 27 ust. 1 - ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.