Uzasadnienie
Decyzją nr 755/94 z dnia 1 września 1994 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, odmówiono Stanisławowi K. uwzględnienia wniosku o zwrot części nieruchomości o powierzchni 7 529 m2, pochodzącej z nieruchomości o ogólnej powierzchni 12 835 m2, położonej w W. przy ul. P. nr 41, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją (...) z dnia 8 lutego 1977 r. nr Or.V.90119/GKM/54/7. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 5 306 m2, zgodnie z wydaną przez Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu (...) decyzją nr 18/76 z dnia 7 kwietnia 1976 r. o lokalizacji inwestycji, będącą podstawą wywłaszczenia, została przeznaczona pod budowę stacji obsługi samochodów.
Pozostała natomiast część o powierzchni 7 529 m2, o której zwrot ubiegają się następcy prawni byłego właściciela nieruchomości, znajdowała się poza granicami powołanej decyzji lokalizacyjnej i została wywłaszczona na wniosek właściciela, jako nie nadająca się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele z powodu braku dojazdu. Podstawę prawną wywłaszczenia tej części nieruchomości stanowił art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/. Ta część nieruchomości nigdy nie była niezbędna pod budowę stacji obsługi samochodów i nie została objęta wyżej wymienioną decyzją o lokalizacji tej inwestycji. Ewentualny zwrot omawianej części nieruchomości o powierzchni 7 529 m2 mógłby - zdaniem organu - nastąpić, gdyby cel wywłaszczenia objęty decyzją lokalizacyjną nie został zrealizowany. W sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 5 306 m2, znajdująca się w granicach lokalizacji stacji obsługi samochodów, została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, albowiem zrealizowano na niej zamierzoną inwestycję, należało przyjąć, że art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może stanowić podstawy prawnej żądania zwrotu pozostałej części nieruchomości o powierzchni 7 529 m2.
Sprawa zwrotu wnioskodawcy omawianej części nieruchomości o powierzchni 7 529 m2 była oceniana w płaszczyźnie art. 155 Kpa w innym, wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, które zostało zakończone negatywną decyzją ostateczną Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1991 r. nr G.G.III.O53.K-0-1111/90.
Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniósł odwołanie Stanisław K., domagając się jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, i nakazania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją stacji obsługi samochodów. Zdaniem odwołującego się, wywłaszczenie części nieruchomości z powodu braku dostępu do niej nie wyklucza obecnie zwrotu nieruchomości nie użytkowanej przez byłe Przedsiębiorstwo Państwowe "P.", leży ona bowiem poza lokalizacją stacji obsługi samochodów. Zwrot ten powinien nastąpić na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie na podstawie art. 155 Kpa, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 1991 r. (...). Zgłoszonego przez współwłaścicieli żądania objęcia wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości z powodu braku dostępu do niej nie można utożsamiać ze złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Posiadanie wywłaszczonej części nieruchomości przez osoby trzecie, gdyby nawet wiązało się z utrzymywaniem na niej obiektów budowlanych, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 28 października 1994 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji, podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego "P." o wywłaszczenie obejmował tylko tę część gruntu o powierzchni 5 306 m2, która znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji objętej decyzją nr 18/76 z dnia 7 kwietnia 1976 r. Resztę gruntu natomiast, o powierzchni 7 529 m2, objęto wywłaszczeniem na żądanie Stanisława K., zgłoszone w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, iż Stanisław K. nie zgłaszał wniosku o wywłaszczenie. Z powyższego wynika, że część gruntu w granicach lokalizacji inwestycji została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a część nie objęta lokalizacją została wywłaszczona nie dla realizacji jakiegokolwiek celu, lecz na żądanie Stanisława K., a więc już w momencie wywłaszczenia nie była potrzebna wnioskodawcy.
Wywłaszczenie zatem reszty gruntu było uzależnione wyłącznie od woli właściciela. Ta cześć gruntu nie mogła stać się dla wnioskodawcy wywłaszczenia zbędna, gdyż nigdy nie była mu potrzebna. Według organu odwoławczego, odmowa zwrotu części gruntu, która nie była objęta lokalizacją, jest zgodna z prawem. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nietrafny jest podniesiony w odwołaniu zarzut, iż przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło naruszenie art. 209 Kpa przez nieuwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1991 r. (...). Przedmiotem tego wyroku była inna sprawa, rozstrzygana na innej podstawie prawnej /art. 155 Kpa/.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Stanisław K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz art. 209 Kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze w szczególności zarzucił, że organy orzekające o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, leżącej poza lokalizacją stacji obsługi samochodów, nie uwzględniły tego, iż po wywłaszczeniu tej części nieruchomości nastąpił jej podział na działki, do których urządzono dojazdy.
W związku z tym już w 1983 r. podjął starania o zwrot tej części nieruchomości, ale bezskutecznie, nadal bowiem obowiązywała sprzeczna z prawem decyzja nr 18/76 o ustaleniu lokalizacji stacji obsługi samochodów. Sprawa o stwierdzenie nieważności tej decyzji toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym /.../. Według skarżącego, brak jest w sprawie uzasadnionych podstaw prawnych do przyjęcia, że nieruchomość wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie objęta decyzją lokalizacyjną, nie podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odmienna interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r. / III ARN 7/94/, według którego przepis ten miał na celu przywrócenie prawa własności byłym właścicielom w sytuacjach, w których - jak się okazało - wywłaszczenie nie było potrzebne. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające uchyliły się od odpowiedzi, czy w tej sprawie zachodziła niezbędność wywłaszczenia całej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że uwzględnienie żądania skarżącego byłoby możliwe, gdyby całość wywłaszczonego gruntu, a więc także część objęta lokalizacją, okazała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z przepisu tego wynika, że dopuszcza on zwrot tylko takiej wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Zbędność nieruchomości występuje wówczas, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy nieruchomość w rzeczywistości została wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że decyzją (...) z dnia 8 lutego 1977 r., wydaną na podstawie art. 1, 3 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 12 835 m2, położoną przy ul. P. nr 41 w W. Część tej nieruchomości o powierzchni 5 306 m2 wywłaszczono zgodnie z decyzją nr 18/76 z dnia 7 kwietnia 1976 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji obsługi samochodów. Bezsporne jest także to, że ta część nieruchomości, znajdująca się w granicach lokalizacji stacji obsługi samochodów, została wykorzystana przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W., wnioskodawcę wywłaszczenia, zgodnie z celem wywłaszczenia. Pozostała natomiast część nieruchomości, o powierzchni 7 529 m2, o której zwrot ubiega się Stanisław K. i pozostali następcy prawni poprzednich właścicieli, znajdowała się poza granicami decyzji lokalizacyjnej, a wywłaszczona została na wniosek Stanisława K., zgłoszony w trybie art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jako nie nadająca się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele z powodu braku dojazdu.
Uwzględniając powyższe ustalenia, jak również wymagania określone w art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., należy podzielić pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie, że wniosek Stanisława K. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na jego wniosek nie mógł być uwzględniony z powodu braku przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wywłaszczenie tej części gruntu nastąpiło na żądanie Stanisława K., a więc już w dniu wywłaszczenia ta część gruntu nie była potrzebna Państwowemu Przedsiębiorstwu "P." pod przyszłą realizację zamierzonej inwestycji.
Tryb wywłaszczenia wywołał dla tej części nieruchomości określone konsekwencje prawne, albowiem zwęził możliwość jej zwrotu, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ratio legis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania, oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości.
Wbrew zarzutowi skarżącego, taka interpretacja powołanego wyżej art. 69 ust. 1 nie jest sprzeczna z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 29 marca 1994 r. / III ARN 7/94/. Zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie, że przepis art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma na celu przywrócenie prawa własności byłym właścicielom w sytuacjach, w których - jak się okazało - wywłaszczenie nie było potrzebne, nie może odnosić się do niniejszej sprawy, gdyż nie występuje w niej przesłanka zbędności wywłaszczenia, albowiem wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło zgodnie z wolą właściciela przy stwierdzeniu przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Nietrafny jest też zarzut skarżącego, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie art. 209 Kpa, gdyż organ orzekający nie uwzględnił treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1991 r. (...), oddalającego skargę Lubomiry S. na decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa w sprawie wywłaszczenia omawianej nieruchomości. Negatywne rozstrzygnięcie w powyższej sprawie zapadło z powodu braku wymaganej przez powołany przepis zgody stron na zmianę decyzji. Sprawa ta była nową, odrębną sprawą w stosunku do obecnie rozpoznawanej sprawy o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie, że "rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nie przesądza wyników toczącego się obecnie innego postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", nie ma charakteru oceny prawnej, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.