Uzasadnienie
Jan S. oraz Bolesław Sz. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2000 r. (...) umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody (...) z dnia 18 kwietnia 2000 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 30 grudnia 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych w S. Jan S. /pismo z dnia 6 lipca 1999 r./ oraz Bolesław Sz. /pismo z dnia 16 czerwca 1999 r./ złożyli do Wojewody (...) wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 1998 r., zarzucając, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Decyzję wydano na podstawie przepisów prawa budowlanego, a zdaniem skarżących powinna być wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./ i rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/. Zgodnie z art. 22 ustawy o odpadach decyzja powinna określać wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, ochronę środowiska, sposób i termin rekultywacji terenu składowiska odpadów. Tymczasem decyzja z dnia 30 grudnia 1998 r. nie zawiera postanowień w tym zakresie. Nie została również sporządzona ocena oddziaływania na środowisko. Skoro ustawa o odpadach zapewnia przy budowie wysypisk "ochronę osób trzecich" to mieszkańcy wsi S., Z. i W. powinni mieć przymiot strony w tym postępowaniu.
Pismem z dnia 16 lipca 1999 r. Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 30 grudnia 1998 r., ale decyzją z dnia 18 kwietnia 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, ponieważ Jan S. i Bolesław Sz., którzy złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Obaj wnioskodawcy mieszkają w znacznej odległości od granicy terenu, na którym ma być usytuowane składowisko odpadów komunalnych w S. (...). W początkowym stadium postępowania nie zbadano, czy składający wnioski mają status strony i wobec tego wszczęte postępowanie na wniosek osób niebędących stronami należało umorzyć.
Bolesław Sz. i Jan S. wnieśli odwołania od powyższej decyzji, ale Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, uzasadniając to tym, że nie są oni stronami w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, ponieważ interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z wewnętrznego przekonania danej osoby.
W skargach wniesionych do Sądu na powyższą decyzję Jan S. i Bolesław Sz. stwierdzają, że jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte, to powinno toczyć się aż do wydania decyzji o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ pierwszej instancji bowiem zapomniał o treści art. 157 par. 3 Kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi są uzasadnione, chociaż z innych przyczyn niż w nich wskazano.
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących. Po formalnym wszczęciu postępowania na podstawie art. 157 par. 2 Kpa, co wynika z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, organ doszedł do przekonania, że osoby, które złożyły wnioski o wszczęcie postępowania, nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, czyli należało odmówić wszczęcia postępowania w myśl art. 157 par. 3 Kpa. Chcąc naprawić ten błąd, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 kwietnia 2000 r., wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, umorzył wszczęte postępowanie. W sytuacji, kiedy wnioski o wszczęcie postępowania złożyły osoby, które - zdaniem organu - nie mają przymiotu strony, rozstrzygnięcie to, jakkolwiek wydane w nieco skomplikowanej procedurze, należy uznać za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosków złożonych przez Jana S. i Bolesława Sz. i to oni byli adresatami decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 kwietnia 2000 r. Stali się więc stroną postępowania w rozumieniu art. 127 par. 1 Kpa, której przysługuje odwołanie, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sytuacja strony jako podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania jest w takim wypadku podobna do sytuacji, w której decyzja została skierowana /błędnie/ do osoby niebędącej stroną w sprawie (...). W jednym i w drugim wypadku adresaci decyzji mają interes prawny w obalaniu takiej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie strony użyte w art. 61 par. 1 i art. 157 par. 2 Kpa ma nieco inne znaczenie niż pojęcie strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie, który jest adresatem decyzji pierwszej instancji. Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji publicznej bada, czy wnoszący podanie /żądanie/ jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, czyli ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Podobna jest sytuacja, kiedy wnosi odwołanie podmiot, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie był adresatem decyzji pierwszej instancji. Inna jednak jest sytuacja procesowa, kiedy odwołanie wnosi podmiot, który był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji albo adresatem decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której umarzając postępowanie - zakwestionowano jego przymiot strony /w rozumieniu materialnoprawnym/ w sprawie.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (...), prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym /art. 28 Kpa/, jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym /procesowym/.
Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 par. 1 Kpa jest rozstrzygnięciem procesowym i decyzja wydana na tej podstawie kończy sprawę w danej instancji w inny sposób /art. 104 par. 2 in fine Kpa/. Tak wydana decyzja jest formalnie taką samą decyzją jak decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty; skarżący, mimo że nie mają przymiotu strony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mają przymiot strony z wszelkimi tego konsekwencjami, a w szczególności z prawem wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wszczęcie postępowania - art. 157 par. 3 Kpa /gdyby taka została wydana/, czy też od decyzji umarzającej wszczęte postępowanie /art. 105 par. 1 w związku z art. 157 par. 2 Kpa/. Skoro tak, to organ drugiej instancji nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umarzającej postępowanie odwoławcze (...).
Wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy /od nowa/ i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego /co do istoty sprawy/ albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 par. 1 pkt 1 /jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji/ albo uchylającego decyzję pierwszej instancji /jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji/ na zasadach określonych w art. 138 par. 1 pkt 2 lub par. 2 Kpa Postępowanie odwoławcze może być umorzone /art. 138 par. 1 pkt 3/, kiedy strona cofnie odwołanie /art. 137 Kpa/ lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 2 Kpa/, ale następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie z powodu braku przymiotu strony u wnioskodawcy. Nie można bowiem zakończyć postępowania w pierwszej i drugiej instancji, umarzając jedno i drugie postępowanie (...).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia przesłanki art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Ponieważ jednak mogło to być spowodowane niewłaściwym rozumieniem zastosowanych przepisów prawnych, odstąpiono od stwierdzenia nieważności, ograniczając się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.