Uzasadnienie
Uchwałą nr 84/99 z dnia 24 maja 1999 r. Rada Miejska w R. odrzuciła zarzut Barbary Z. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu między Al. W.P., ul. Z. i granicą administracyjną miasta a obszarem gminy J.-L. Barbara Z. zakwestionowała przeznaczenie obszaru, na którym położona jest jej nieruchomość rolna /działka nr 107/, na cele nierolnicze. W uzasadnieniu uchwały Rada, powołując się na przysługujące jej władztwo planistyczne, zwróciła uwagę na zasadność przeznaczenia terenu u wylotu miasta pod obiekty handlowe, usługowe oraz infrastrukturę techniczną miasta. Ponadto Rada podała, że proponowane w planie przeznaczenie obszaru, na którym położona jest działka Barbary Z., jest zbliżone do przeznaczenia tego obszaru w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego /komunalny obiekt zaopatrzenia miasta w wodę/.
Skargę do NSA na powyższą uchwałę Rady Miasta wniosła Barbara Z., stwierdzając, iż nie godzi się na zmianę przeznaczenia obszaru, na którym jest jej działka, i tym samym pozbawienie jej możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w zaskarżonej uchwale.
Jak wynika to z akt sprawy, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 1999 r. Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały nr 130/99 Rady Miejskiej w R. z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego powyższego obszaru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pierwszą kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyszło Sądowi rozważyć, jest wpływ stwierdzenia nieważności uchwalonego planu na kontrole legalności wcześniejszej uchwały o odrzucenie zarzutu. Powstaje pytanie, czy uchwalenie planu, a następnie stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzoru /wojewodę/ czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowe, którego zadaniem jest kontrola legalności uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu planu /ewentualnie jego zmiany/. Gdyby tak było, postępowanie sądowe podlegałoby umorzeniu. (...)
Pogląd ten jest nie do zaakceptowania. Trzeba przede wszystkim przypomnieć, że stwierdzenie nieważności planu nie oznacza (...) rezygnacji rady gminy z opracowania planu dla danego obszaru. Oznacza jedynie, że uchwalony plan narusza prawo i - jako taki - nie może pozostać w obrocie prawnym. Powinien być zastąpiony planem zgodnym z prawem. W konsekwencji chodzi nie tyle o wyeliminowanie planu, ile o usunięcie naruszenia prawa przez ten plan. Uchwalając zatem nowy plan, wystarczy naprawić błąd prawny. Jeżeli tak, to byłoby rzeczą nieracjonalna rezygnować z tych etapów procedury planistycznej, które dały efekt prawny niekwestionowany. Za stanowiskiem, że możliwe jest zachowanie zgodnych z prawem etapów procedury na potrzeby nowego planu, przemawia także i to, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej - uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje uchwała rady o przystąpieniu do sporządzenia planu, określająca obszar objęty planem i zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś, przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane (...) za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody.
Uwzględniając to wszystko, trzeba przyjąć, że stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie czyni bezprzedmiotową kontroli przez sąd administracyjny legalności podjętej wcześniej uchwały tej rady o odrzuceniu zarzutu do projektu tego planu /art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/. Jeśli tak, to Sąd był obowiązany w niniejszej sprawie ocenić legalność zaskarżonej uchwały, zwłaszcza pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Tak brzmiący przepis art. 24 ust. 1 rzutuje na legitymację skargową Barbary Z. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawniony do wniesienia zarzutu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy, przymiot strony w postępowaniu planistycznym jest kształtowany na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (...). To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika postępowania obejmuje wykazanie nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenia tego interesu lub uprawnienia.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego lub procesowego/. Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i nie można jej skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i jeśli uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później powodować stwierdzenia przez NSA nieważności stosownej uchwały rady gminy.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Rada Miejska nie naruszyła prawa. Działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zarzutu naruszenia konkretnej normy prawa materialnego czy procesowego nie stawia Radzie także strona skarżąca. Strona jedynie nie godzi się z przyjętą przez Radę polityką zagospodarowania przestrzennego w gminie, naruszającą jej interesy prawne, a to - w myśl wcześniejszego wywodu - nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa.
Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu, przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada Miejska w R. przy opracowaniu projektu zmiany omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów, zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca była powiadomiona w formach określonych przez przepisy prawa o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do wyłożonego projektu zmiany planu, o terminie sesji Rady, na której miała ona rozpatrzyć jej zarzuty. Skarżąca otrzymała także wyciąg z uchwały Rady rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zatem w ramach procedury zachowanej przy sporządzaniu miejscowego planu miała zapewnioną obronę swojego interesu prawnego. Z kolei zawarte w uzasadnieniu uchwały ustalenia faktyczne co do konieczności wprowadzenia w planie projektowanych zmian nie wykazują cech dowolności.
Z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.