Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 20 sierpnia 1998 r. (...) w sprawie ustalenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego prawem zezwolenia 51 sztuk drzew w miejscowości S.-W.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 96 ze zm./ w związku z art. 48 ust. 2 tej ustawy.
W uzasadnieniu ww. decyzji podano, iż stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może poza pewnymi wyjątkami nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis ust. 3 tego artykułu przewiduje, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków.
W rozpoznawanej sprawie zostało niespornie ustalone, iż zgodę na wycięcie przedmiotowych drzew na wniosek użytkownika nieruchomości wyraził organ właściwy w sprawie ochrony dóbr kultury, jednakże działka na której drzewa te rosły w istocie nie była objęta ochroną konserwatorską. W tej sytuacji w ocenie organów obu instancji pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalające na wycinkę zakrzewień, samosiewów i drzew rosnących na przedmiotowej nieruchomości w świetle obowiązującego prawa nie mogło zastąpić decyzji organu gminy wymaganej przepisem art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Obowiązek określony zaskarżoną decyzją został nałożony na skarżącego jako bezpośredniego sprawcę wycięcia drzew, którego łączył z prawnym użytkownikiem nieruchomości stosunek cywilnoprawny /umowa o wykonanie robót remontowo-budowlanych/. W zaskarżonej decyzji w związku z podniesionym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzutem, że decyzja nie powinna być skierowana do tej strony postępowania stwierdza się, iż "Jakkolwiek do obowiązków inwestora należało dostarczenie nie tylko dokumentacji projektowej prowadzonych robót ale również załatwienie wszelkich spraw formalno-prawnych dotyczących terenu budowy, to jednak nie zwalniało wykonawcy od obowiązku przestrzegania zasad ochrony środowiska. Wykonawca jest aktywnym uczestnikiem procesu inwestycyjnego, mającym wykonać roboty zgodnie z przygotowaną dokumentacją, zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. O brakach w dokumentacji wykonawca powinien zawiadomić inwestora. W ocenie organu odwoławczego skarżący jako wykonawca winien stosownie do art. 48 ust. 2 ww. ustawy uzyskać zezwolenie organu gminy na usunięcie drzew. Brak takiego zezwolenia otrzymanego od właściwego organu za pośrednictwem inwestora lub bezpośrednio przez wykonawcę uzasadnia wymierzenie temu ostatniemu przedmiotowej kary.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1992 r. SA/Wr 116/92 - Wokanda 1992 nr 7 str. 20-21, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kara pieniężna za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska winna być nałożona na tę jednostkę, która jest bezpośrednim sprawcą usunięcia drzew lub krzewów. W wyroku tym podkreślono też, że inwestor, projektant i wykonawca robót - każdy w zakresie swoich zadań - są zobowiązani uwzględniać wymagania ochrony środowiska, przestrzegając obowiązujących w tej dziedzinie przepisów. Będąc gospodarzem terenu budowy wykonawca robót, stwierdzając brak koniecznego zezwolenia na wycięcie drzew, powinien uzyskać to zezwolenie albo bezpośrednio we własnym zakresie, albo za pośrednictwem inwestora /lub generalnego wykonawcy/. Mając na uwadze dokonane ustalenia oraz cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w sprawie jako organ II instancji stwierdziło, że kara pieniężna powinna być nałożona w zasadzie na tę jednostkę, która bezpośrednio dopuszcza się usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Przyczynienie się innej jednostki organizacyjnej do powstania takiej sytuacji może być jedynie podstawą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych za szkody wynikłe z konieczności uiszczenia kary pieniężnej.
W skardze na powyższą decyzję zarzuca się wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, a w szczególności bezpodstawne przyjęcie że drzewa wycięto bez zezwolenia jak też skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Jest w sprawie niniejszej oczywiste, że podmiot posiadający prawo do terenu nieruchomości uzyskał ostateczną decyzję administracyjną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wycięcie przedmiotowych drzew. W toku postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia kary za ich wycięcie organ orzekający stwierdził, co nie jest obecnie kwestionowane, że nieruchomość w tej części, na której drzewa przedmiotowe rosły /wymieniona w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków/, w rzeczywistości nie była objęta ochroną konserwatorską. Oznacza to, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie był właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew, a zatem decyzja tego organu jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Z faktów tych nie można jednak wyciągać wniosku takiego, jaki został podany w zaskarżonej decyzji, a to że drzewa zostały wycięte bez zezwolenia. W dacie wycięcia drzew bowiem prawny użytkownik terenu posiadał zezwolenie organu administracji wymienionego w art. 48 ww. ustawy.
Okoliczność natomiast, iż organ ten wydał decyzję nie mając do tego prawa /jako niewłaściwy w sprawie/ nie może obciążać podmiotu znajdującego się na zewnątrz aparatu administracji, który ma prawo pozostawać w zaufaniu do organów administracji. To organy administracji w myśl art. 19 Kpa mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości, zaś stosownie do art. 8 Kpa tak prowadzić postępowanie administracyjne, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa. Niedopuszczalne jest natomiast przerzucanie skutków nieprzestrzegania przez organy administracji tych zasad na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji publicznej, do których działania tej administracji są skierowane.
Z powyższych względów w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z gruntu błędny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji polegający na tym, iż to strona skarżąca pomimo istnienia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na wycięcie przedmiotowych drzew miała niejako obowiązek, kierując się brakiem zaufania do tego organu, uzyskać również decyzję właściwego organu gminy.
Już tylko z powyższego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Ze względu jednak na jednoznaczne zajęcie w sprawie stanowiska przez organ orzekający w kwestii obciążenia karą za wycięcie drzew wykonawcy robót remontowo-budówlanych związanego z prawnym użytkownikiem terenu umową cywilnoprawną o roboty budowlane, konieczne jest również ustosunkowanie się do zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Otóż należy mieć na uwadze przede wszystkim, że przedmiotową karę ustala się za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Przed przystąpieniem więc do czynności polegającej na wycięciu drzew podmiot mający w tym interes prawy musi wystąpić do właściwego organu administracji publicznej o wydanie decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Kto jest jednak tym podmiotem mającym interes prawny, którego wniosek wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie? Nie może budzić wątpliwości, iż takim podmiotem jest ten, kto ma prawo do nieruchomości.
Nie może natomiast być podmiotem wnioskującym o wyrażenie zgody na wycięcie drzew wykonawca robót remontowo-budowlanych. Może on tylko na podstawie umowy zawartej z podmiotem uprawnionym /mającym prawo do terenu/ pełnić funkcję pełnomocnika tego podmiotu, oczywiście jeżeli jest jak w niniejszej sprawie, osobą fizyczną /art. 33 par. 1 Kpa/. Czy jednak karę pieniężną za wycięcie drzew bez zezwolenia można nałożyć na pełnomocnika strony, nawę jeżeli nie budzi wątpliwości, iż wykonawca robót jest takim pełnomocnikiem? Na to pytanie należy odpowiedzieć z całą pewnością przecząco. Ogólne przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nawet jeśli od wielu podmiotów /inwestor, wykonawca, projektant/ wymagają przestrzegania wymogów ochrony środowiska, nie dają jednak co do zasady podstaw do nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzew na inny podmiot od tego, na którym ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew od właściwego organu. Wywodzenie takiej możliwości z przepisów art. 64, art. 67-68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zawierających obowiązki co do uwzględniania wymagań ochrony środowiska nie jest wystarczające. W związku z powołaniem się w zaskarżonej decyzji na wyrok NSA z 1992 r. należy zauważyć, iż stosownie do art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna zawarta w wyroku tego Sądu wiąże Sąd oraz organy administracji tylko w sprawie, w której wyrok został wydany.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów powołanych w jej podstawie prawnej orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.