Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 24 marca 1988 r., IV SA 170/88

Teza

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Janiny i Jana O., Elżbiety i Adama D. oraz Jadwigi i Jana P. na decyzję Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 31 sierpnia 1987 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Uzasadnienie

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1986 r. IV SA 176-178/86 uchylono decyzję Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 23 października 1985 r. nr UAN/A-8383-PŁN-Ni/13/85 w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na budowę trójsegmentowego budynku mieszkalnego na działce przy ul. G. nr 76 w Warszawie. W związku z tym Naczelny Architekt Warszawy ponownie rozpatrzył odwołania Heleny G. i decyzjami z dnia 4 lutego 1987 r. nr 98/87, 99/87 i 100/87 uchylił decyzje Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w Warszawie, zezwalające Janowi i Janinie O., Janowi i Jadwidze P. oraz Dorocie Annie D. na budowę budynku trójsegmentowego na tej działce. W uzasadnieniu powołanego wyroku omówiono przyczyny, z których powodu decyzje zezwalające na budowę zostały uchylone, i wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jako wiążące należy uwzględnić ustalenia dokonane przez organ II instancji.

Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w Warszawie decyzjami z dnia 25 czerwca 1987 r. zezwolił wyżej wymienionym na dalszą rozbudowę poszczególnych segmentów wybudowanego już częściowo budynku na określonych w tych decyzjach warunkach, pouczając przy tym, że prace budowlane można rozpocząć dopiero po uprawomocnieniu się decyzji.

Naczelny Architekt Warszawy, po rozpatrzeniu odwołań Heleny G., Bolesławy M., i Teresy M., decyzjami nr 865/87, 866/87 i 867/87 z dnia 29 lipca 1987 r. ponownie uchylił decyzje organ I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ ten nie skorygował podstawowych uchybień, powodujących rażące naruszenia prawa.

W związku ze skargami Heleny G., Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w Warszawie decyzją z dnia 12 sierpnia 1987 nr 377/87 zarządził wstrzymanie robót budowlanych, wykonywanych przy ul. G. nr 76, a Naczelny Architekt Warszawy, po rozpatrzeniu odwołania Janiny i Jana O., Elżbiety i Adama D. oraz Jadwigi i Jana P., nie uwzględnił odwołania od tej decyzji i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy swoją decyzją nr 997/87 z dnia 31 sierpnia 1987 r.

Na decyzję tę Janina i Jan O., Elżbieta i Adam D. oraz Jadwiga i Jan P. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc "o ochronę przed niczym nie uzasadnionymi represjami ze strony urzędników" i umożliwienie "poprawy ciężkich warunków mieszkaniowych przez dokończenie zaczętej w wielkim trudzie budowy własnego dachu nad głową". Skarżący twierdzą, że budowę realizują na podstawie pozwoleń na budowę z dnia 15 lipca 1985 r. oraz zezwoleń na dalszą budowę z dnia 25 czerwca 1987 r., a zatem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Naczelnego Architekta Warszawy, że roboty budowlane są realizowane samowolnie, traktują jako jeden z dowodów działania na ich szkodę.

W dniu 16 marca 1988 r. zostało złożone sądowi pismo Heleny G., właścicielki posesji przy ul. G. nr 78, uczestniczki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W piśmie tym Helena G. wnosi o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podnosząc na uzasadnienie tego wniosku argumenty natury merytorycznej, a zwłaszcza naruszenie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym - dotyczących zachowania odległości od granic działki i budynków na działkach sąsiednich, a także innych przepisów, których naruszenie nastąpiło wskutek budowy domu o zbyt dużych gabarytach w stosunku do powierzchni działki inwestorów.

Naczelny Architekt Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Naczelny Architekt Warszawy omówił przebieg postępowania w sprawie od dnia 7 marca 1985 r., to jest od dnia złożenia wniosków o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydania pozwoleń na budowę, oraz stwierdził, że po uchyleniu decyzjami z dnia 29 lipca 1987 r. pozwoleń na ponowne rozpoczęcie budowy nie wydano decyzji zezwalających na budowę. Wobec skarg, że mimo uchylenia pozwoleń na budowę jest ona kontynuowana, organ I instancji wydał decyzję o wstrzymaniu budowy, którą Naczelny Architekt Warszawy utrzymał w mocy. W tej sytuacji zarzut wstrzymania "legalnie prowadzonej budowy" jest oczywistym nieporozumieniem, a wszelkie inne zarzuty skarżących, dotyczące zgodności realizacji obiektu z warunkami technicznymi i normami oraz planem zagospodarowania przestrzennego, będą mogły być przedmiotem rozważań w toczącym się obecnie postępowaniu administracyjnym w sprawie ewentualnego pozwolenia na dalszą budowę, a w razie wybudowania obiektu - ewentualnego zastosowania art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/. Natomiast w sprawie wstrzymania robót argumenty te nie mają istotnego znaczenia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a pełnomocnik zainteresowanej wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik Naczelnego Architekta Warszawy, prawidłowo powiadomiony o terminie, nie wziął udziału w rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem jest wstrzymanie robót budowlanych na działce przy ul. G. nr 76 w Warszawie z tego powodu, że są one wykonywane bez pozwolenia na budowę. Skarżący, podważając zgodność z prawem decyzji o wstrzymaniu robót, twierdzą, że wykonują je na podstawie pozwoleń na budowę z dnia 15 lipca 1985 r. oraz pozwoleń na dalszą budowę z dnia 25 czerwca 1987 r. wydanych przez organ I instancji. Jak wynika z treści skargi, skarżący nie przyjmują do wiadomości, że decyzje te zostały uchylone przez organ odwoławczy, a rozstrzygnięcie o tym, czy może być wydane pozwolenie na budowę na działce przy ul. G. nr 76 w Warszawie budynku takiego, jaki był przedmiotem uchylonych pozwoleń na budowę, czy też innego, czeka na rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc przez Architekta Dzielnicowego.

Naczelny Są Administracyjny rozumie rozgoryczenie skarżących, którzy pierwsze pozwolenia na budowę domu otrzymali w 1985 r., musi jednak wskazać na to,, że decyzja administracyjna, w tym wypadku decyzja o pozwoleniu na budowę, może być przez stronę wykonywana dopiero, gdy stanie się ostateczną, a także przypomnieć, że uchylenie tych decyzji przez organ odwoławczy przywraca stan sprawy, jaki panował przed ich wydaniem, a więc powoduje konieczność rozpatrzenia i wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skarżący w skardze na decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych podnieśli zarzut, że budowę prowadzą na podstawie pozwolenia, a nadto przytoczyli argumentu mające udowodnić, że wydane im, a następnie uchylone w wyniku odwołania, pozwolenia na budowę były zgodne z prawem, a decyzje uchylające te pozwolenia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszają prawo i są wynikiem działania urzędników na ich szkodę.

Naczelny Sąd Administracyjny musi w związku z tym wyjaśnić, że nie może rozważać argumentów skargi odnoszących się do decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 29 lipca 1987 r., uchylających wydane po raz drugi pozwolenia na dalszą budowę poszczególnych segmentów budynku i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stosownie bowiem do uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84, od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/ nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że gdyby nawet strony w terminie trzydziestodniowym wniosły skargi na te decyzje, Naczelny Sąd Administracyjny musiałby skargi odrzucić, jako niedopuszczalne. Tym bardziej więc nie mogą być rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji badania legalności decyzji wstrzymującej roboty budowlane na działce przy ul. G. nr 76 argumenty dotyczące bezzasadnego - zdaniem skarżących - uchylenia pozwoleń na budowę.

Skoro więc, z podanych wyżej względów, decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych należy ocenić jako zgodną z prawem, a zarzuty dotyczące innych decyzji nie mogły być rozpatrywane, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa obowiązany był skargę oddalić.

Osobnym zagadnieniem jest przewlekłość postępowania organów administracji państwowej w sprawie pozwolenia na budowę, traktowania przez skarżących jako działanie urzędników na ich szkodę. Trudno istotnie zrozumieć, dlaczego - po uchyleniu przez Naczelnego Architekta Warszawy decyzjami z dnia 29 lipca 1987 r. pozwoleń na budowę - organ I instancji nie wydał dotychczas rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Nie usprawiedliwia tych opóźnień fakt złożenia skargi na decyzję nr 997/87 z dnia 31 sierpnia 1987 r., utrzymującą w mocy decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych. Jest to bowiem - jak wyjaśniono wyżej - skarga na decyzję w kwestii incydentalnej, którą Sąd mógłby rozpatrzyć na podstawie akt dotyczących tej tylko decyzji. Ze względu na to Naczelny Są Administracyjny, wykonując powinność określoną w art. 214 Kpa, postanowił przekazać odpis wyroku Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy jako informację o przewlekłości w postępowaniu organów nadzoru budowlanego.