Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 1991 r., wydaną z upoważnienia Wojewody (...), zobowiązano Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w S. do zaprzestania składowania oraz eksploatowania składowiska pomiotu kurzego w zagłębieniu terenowym w okolicy wsi T. i do wywiezienia nagromadzonych tam odpadów na własne pola, a także do przedstawienia stosownej dokumentacji zagospodarowania odpadów. W decyzji powołano się na wyniki kontroli, brak uzgodnienia lokalizacji składowiska z organem ochrony środowiska oraz na przepisy art. 53 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i par. 3, par. 6-7 i par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/.
Decyzją z dnia 31 stycznia 1992 r., wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa po rozpoznaniu odwołania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w S., uchylono decyzję organu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji podano, że wprawdzie składowano pomiot kurzy niezgodnie z przepisami, jednakże nałożenie obowiązku wywiezienia odpadów na własne pola byłoby niekorzystne dla wegetacji roślin i należy rozważyć inne możliwe sposoby realizacji i terminy wykonania obowiązków.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w (...) jako organ I instancji, w związku ze zmianą stanu prawnego, decyzją z dnia 11 maja 1992 r., wydaną na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, ustalił dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w S. za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym dobowy wymiar kary w wysokości 20.000.000 zł, począwszy od dnia 17 marca 1992 r. Decyzję wydano na podstawie ustalenia, że spółdzielnia eksploatuje składowisko pomiotu kurzego w wyrobisku popiaskowym bez pozwolenia. Poza tym pomiot kurzy nie jest wykorzystywany w miejscu i czasie, w którym powstał, i wypełnia ustawową definicję odpadu. Uzasadnia to nałożenie kary pieniężnej według wyliczenia przytoczonego w uzasadnieniu decyzji, w wysokości 20 mln zł za dobę.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 1992 r. nr ZK-462/236/92 Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie uwzględnił odwołania Spółdzielni i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wykorzystywanie pomiotu kurzego w procesie produkcyjnym, lecz w terminie późniejszym, nie oznacza, że pomiot ten nie jest odpadem. Dlatego też Spółdzielnia nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na składowanie odpadów /pomiotu/. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w S. wnosiła o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem i stanem faktycznym sprawy. Skarżąca zakwestionowała ustalenie, iż pomiot kurzy jest odpadem, a ponadto powołała się na zgodę Naczelnika Gminy L. na składowanie odpadów w wyrobisku popiaskowym, komisyjny odbiór składowiska oraz - w konsekwencji - zgodne z prawem zlokalizowanie składowiska. Według twierdzeń skarżącej, odmienne ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co uzasadnia zgłoszony wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Wprawdzie należy podzielić - co do zasady - prezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnię przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, niemniej jednak nie można w konkretnych okolicznościach sprawy wykluczyć odmiennych wniosków. Poza tym zaskarżona decyzja została wydana przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa.
Istota zagadnienia sprowadza się do dwóch kwestii: czy pomiot kurzy /odchody kur/ jest odpadem w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, a po wtóre - czy składowanie pomiotu kurzego może być lokalizowane jedynie w miejscu i na warunkach określonych przez organy administracji w odrębnej decyzji.
Na pierwsze z tych pytań nie udzielono odpowiedzi w dotychczasowym orzecznictwie sądowym i z tego punktu widzenia można mówić o precedensowym charakterze sprawy.
Stosownie do art. 3 pkt 5 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez odpady rozumie się zużyte przedmioty oraz substancje stałe, a także nie będące ściekami substancje ciekłe, powstające w związku z bytowaniem człowieka lub działalnością gospodarczą, nieprzydatne w miejscu lub czasie, w którym powstały, i uciążliwe dla środowiska. Przytoczona definicja ustawowa odpadów, ze względu na duży stopień ogólności, może nasuwać i nasuwa wątpliwości interpretacyjne. W obowiązującym stanie prawnym działalnością gospodarczą jest niewątpliwie prowadzenie gospodarstwa rolnego zarówno przez podmioty gospodarcze mające osobowość prawną, jak i przez osoby fizyczne, co obejmuje również produkcję roślinną i zwierzęcą. Oznacza to, że do tych podmiotów mają zastosowanie przepisy omawianej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w tym - unormowania dotyczące odpadów.
Jednocześnie jednak przytoczona definicja odpadów nie przystaje do odrębności i swoistości prowadzenia gospodarstwa rolnego w zestawieniu z innymi rodzajami działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że pomiot kurzy, z powodu swoich właściwości i składu chemicznego, może stwarzać liczne niebezpieczeństwa /zatrucie gleby, korozja itp. / i być przyczyną zanieczyszczenia środowiska. Najogólniej rzecz ujmując, stanowi uciążliwość dla środowiska, o jakiej mowa w art. 3 pkt 5 omawianej ustawy, co stanowi jedną z przesłanek oceny, czy dana substancja jest odpadem.
Jednocześnie jednak może się nasunąć wątpliwość, czy odchody wyczerpują kolejną przesłankę pojęcia odpadu, to jest "nieprzydatności w miejscu lub czasie", w którym powstają. Wszak pomiot kurzy, ze względu między innymi na dużą zawartość azotu, jest wykorzystywany jako nawóz. Jeśli tak, to wymaga rozważenia jego przydatność w miejscu i czasie powstania w rozumieniu powoływanego art. 3 pkt 5 ustawy. Należy mieć przy tym na względzie, że pozytywna lub negatywna odpowiedź na to pytanie powinna dotyczyć wszelkich odchodów zwierzęcych /np. obornika/.
Jeśli więc przyjąć założenie, że pomiot kurzy /jak i wszelkie inne odchody zwierząt gospodarskich/ stanowi uciążliwość dla środowiska, a jednocześnie jest nawozem, to rozważenia wymaga, czy o odchodach zwierząt w produkcji zwierzęcej gospodarstwa rolnego można i należy zawsze mówić jako o odpadach w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na to pytanie odpowiedź nie może być jednoznaczna. Ilustruje to przykład prowadzenia fermy kurzej bez żadnej innej produkcji roślinnej i zwierzęcej. W tym wypadku pomiot kurzy będzie dla producenta odpadem. Wątpliwości jednak nasuną się wówczas, gdy prowadzący gospodarstwo rolne wykorzystuje w toku bieżącej działalności wszystkie odchody zwierzęce w swoim cyklu produkcyjnym. W tej sytuacji trudno byłoby mówić o odchodach zwierząt jako odpadach, skoro stanowią cenny nawóz, a więc nie są bezużyteczne, lecz mimo nawet kilkumiesięcznego składowania są wykorzystywane w miejscu i czasie ich powstania, albowiem poza składowaniem niejako na własne potrzeby gospodarskie należy odróżnić składowanie konieczne /uzasadnione na przykład potrzebą fermentacji/, niezależnie od składowania na tej podstawie, iż nie są lub nie będą wykorzystywane w danym gospodarstwie.
Wreszcie całkowicie odrębną kwestią jest obowiązek prawidłowego przechowywania odpadów zwierzęcych /betonowe podłoże, szczelne szambo/, niezależnie od tego, czy odchody zwierzęce będą odpadem, czy też nie odpowiadają tym przesłankom w rozumieniu art. 3 pkt 5 powyższej ustawy. Zakwalifikowanie zatem odchodów zwierzęcych jako odpadów wywiera daleko idące skutki niezależnie od dokonania powyższych rozróżnień.
Z dotychczasowych rozważań można wyprowadzić tezę, że odpadem w rozumieniu art. 3 pkt 5 powyższej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska są także odchody kur oraz innych zwierząt gospodarskich, jeżeli nie zostaną wykorzystane w ramach produkcji rolnej w cyklu produkcyjnym. Innymi słowy, może powstać taka sytuacja, w której te same przedmioty lub substancje /również odchody zwierzęce/ raz będą mogły być traktowane jako odpady w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, innym razem zaś nie będzie można im nadać takiego charakteru, niezależnie zresztą od zabezpieczeń przed szkodliwym oddziaływaniem zarówno w jednej, jak i w drugiej sytuacji /aczkolwiek obowiązek ten będzie odmienny w każdej z nich/.
W okolicznościach niniejszej sprawy takie a nie inne rozumienie pojęcia odpadów rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Kwestii tej i tak rozumianego pojęcia odpadu organy obydwu instancji nie rozważyły. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. Rzeczą bowiem organu było wyjaśnienie i poczynienie niezbędnych ustaleń co do tego, czy skarżąca składowała odchody dlatego, że były one nieprzydatne, czy też z tej przyczyny, że po leżakowaniu, będącym procesem technologicznym, wykorzystywała odchody gospodarcze. Jest przy tym oczywiste, że zarówno w jednym, jak i w drugim wypadku na skarżącej spoczywał obowiązek należytego zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływaniem odchodów na środowisko, lecz nie w każdym z tych wypadków możliwe byłoby nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 110 cytowanej ustawy.
Nałożenie w tym trybie kary jest uzależnione od oceny, czy odchody zwierzęce, a w tym pomiot kurzy, mogą być w konkretnych okolicznościach sprawy traktowane jako odpady. Nie można wykluczyć, jak twierdzi skarżąca i jak ma to zastosowanie z reguły w gospodarstwach rolnych, że cała "produkcja" odchodów zwierzęcych jest wykorzystywana w działalności gospodarczej, a ściślej - w produkcji roślinnej. Gdyby jednak tak było w istocie, to trudno by było mówić o odpadach, gdyż nawet tymczasowe ich składowanie /z zabezpieczeniem przed ich szkodliwym oddziaływaniem/ jest istotą późniejszego ich zużycia jako nawozu i stanowi spełnienie zasad prawidłowej gospodarki /wywóz nawozu po sprzęcie plonu/ i procesu technologicznego. Rozpiętość w czasie nie może być wówczas traktowana jako nie odpowiadająca warunkom zużycia i przydatności w miejscu i czasie powstania odchodów. Wyjaśnienie jednak tych kwestii wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i poczynienia dodatkowych ustaleń.
Niezależnie od tych rozważań, a także przy założeniu /w zależności od wyników postępowania/, że składowano pomiot kurzy jako odpad, czego nie można wykluczyć, w warunkach sprawy otwartą kwestią jest dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 110 cytowanej ustawy. Powołany przepis stanowi, że karę pieniężną nakłada się w razie gromadzenia odpadów w nie przeznaczonych na ten cel miejscach lub niezgodnie z warunkami określonymi przez organ administracji.
W tym zakresie skarżąca twierdziła, że składowała pomiot kurzy w zagłębieniu popiaskowym w myśl wskazań Naczelnika Gminy L., po komisyjnym odbiorze składowiska. Twierdzenie to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji kwestia ta została pominięta milczeniem, mimo że okoliczność ta może mieć istotne znaczenie w sprawie i przesądzać o dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej. Należy bowiem uwzględnić, że owo "wyrażenie" zgody na składowanie pomiotu czy też "odbiór" składowiska wyrażone zostały wprawdzie w pismach, jednakże pochodziły od działającego wówczas terenowego organu administracji państwowej. Jak wiadomo, o treści rozstrzygnięcia organu administracji nie decyduje forma, lecz treść, jeżeli dotyczy sprawy indywidualnej. Kwestia ta więc wymaga wyjaśnienia i poczynienia niezbędnych ustaleń.
Tak więc z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja wydana została przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 208 Kpa.