Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. odmówił Annie i Edwardowi B. zwrotu prawa użytkowania wieczystego działek gruntów nr 112/l, 112/3 i 112/4 o ogólnej powierzchni 633 m2, położonych w O. przy ul. Sz. nr 21. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zarządzeniem nr 10/79 Prezydenta Miasta O. z dnia 30 października 1979 r. opisany wyżej grunt został przeznaczony pod budowę żłobka, na poszerzenie ulicy Sz. i utworzenie przejścia dla pieszych. W następstwie tego zarządzenia, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192/, z mocy prawa wygasło prawo wieczystego użytkowania tego terenu. Artykuł 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ stanowi podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko właścicielom. Nie ma zastosowania do przywrócenia prawa wieczystego użytkowania.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 1993 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stosuje się odpowiednio przepisy art. 70-74. Przepisy art. 69 więc nie mają zastosowania. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 3 maja 1989 r. /IV SA 1015/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 41/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna i Edward B. stwierdzają, że nie żądają zwrotu części nieruchomości o powierzchni 14 m2, przeznaczonej na poszerzenie chodnika, żądają natomiast zwrotu 619 m2, gdyż tej części przez wiele lat nie zagospodarowano. Powołują się na art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który został naruszony, gdyż gruntu nie wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia. Niczego na tym gruncie nie wybudowano i nie opracowano nawet dokumentacji budowlanej.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, dotyczący zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ma zastosowanie - wobec regulacji zawartej w tym artykule w ust. 4 - również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./.
Stosowanie art. 69 ust. 1 więc może być rozważane w niniejszej sprawie, skoro utrata przez skarżących prawa wieczystego użytkowania nastąpiła właśnie na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z 1972 r.
Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w wyroku z dnia 3 maja 1989 r. /IV SA 1015/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 41 / Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że wywłaszczone prawo wieczystego użytkowania wygasa i jego przywrócenie nie jest możliwe w trybie art. 74 ust. 1 /obecnie 69 ust. 1 / ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd podkreślił między innymi, że zwrot nieruchomości na podstawie tego przepisu ma charakter restytucji prawa. Przywrócenie więc prawa, które wygasło, nie jest możliwe.
Ponadto przepis o zwrocie nieruchomości /art. 74 ust. 1 - obecnie art. 69 ust. 1 / nie ma zastosowania do zwrotu wywłaszczonego wieczystego użytkowania, ponieważ według art. 81 /obecnie art. 75/ do użytkowania wieczystego /zarządu i użytkowania/ mają odpowiednio zastosowanie art. 75-80 /obecnie art. 70-74/, a zatem nie stosuje się przepisu art. 74 /obecnie 69/ o zwrocie.
Sąd w obecnym składzie nie podziela tego poglądu i stwierdza, że art. 69 ust. 1 omawianej ustawy ma zastosowanie również do zwrotu prawa wieczystego użytkowania. Do sformułowania takiego stanowiska daje podstawę następująca interpretacja art. 69 ust. 1 i innych przepisów rozdziału 6 ustawy. Rozdział ten ma tytuł: Wywłaszczanie nieruchomości. Z przepisu art. 47 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który się w tym rozdziale znajduje, wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Wywłaszczenie nieruchomości więc oznacza także odjęcie innego niż własność prawa rzeczowego do nieruchomości. Może to być ograniczone prawo rzeczowe, ale może to być również użytkowanie wieczyste, które także jest prawem rzeczowym. Krótko mówiąc, wywłaszczenie nieruchomości według przepisów rozdziału 6 oznacza utratę przez uprawnionego zarówno prawa własności, jak i innego prawa rzeczowego, a więc także prawa użytkowania wieczystego.
Z tego względu, choć brzmienie art. 69 ust. 1 wskazywałoby na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jest przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności, należy je rozumieć - tak samo jak przy wywłaszczeniu - również jako możliwość przywrócenia dotychczasowemu uprawnionemu innego prawa rzeczowego, którego został pozbawiony w wyniku wywłaszczenia /E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, 1994, str. 168/. Jeżeli więc uprawniony w wyniku wywłaszczenia został pozbawiony prawa wieczystego użytkowania, przepis art. 69 ust. 1 stwarza możliwość przywrócenia mu tego prawa.
Jak się powszechnie przyjmuje /M. Szewczyk: Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, "Rejent" 1992 Nr 7-8,.s. 66/, przy czym takie poglądy były głoszone na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 /W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, 1975, str. 66/, administracyjna decyzja o zwrocie nieruchomości tworzy bezpośrednio stosunek cywilnoprawny, którego treścią jest - jeżeli uwzględnia się wniosek właściciela - przywrócenie właścicielowi prawa utraconego w wyniku wywłaszczenia, a więc przeniesienie na jego rzecz własności nieruchomości. W wypadku zatem wywłaszczenia prawa rzeczowego innego niż własność treścią tego stosunku musi być przywrócenie wywłaszczonemu tego prawa, którego został pozbawiony w wyniku wywłaszczenia. Zwrot wieczystego użytkowania na podstawie art. 69 ust. 1 omawianej ustawy oznacza przywrócenie wywłaszczonemu wieczystemu użytkownikowi tego prawa.
Przy takim pojmowaniu decyzji o zwrocie okoliczność, że wskutek wywłaszczenia prawo wieczystego użytkowania wygasło, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji uwzględniającej wniosek wywłaszczonego wieczystego użytkownika.
Decyzja o zwrocie wieczystego użytkowania nie jest aktem kreującym to prawo, lecz aktem mającym charakter restytucji. Przywraca prawo, które wcześniej powstało na podstawie umowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc na warunkach określonych w umowie, co wiąże się głównie z czasem trwania wieczystego użytkowania. Tak samo jak decyzja o zwrocie własności nieruchomości, decyzja o zwrocie wieczystego użytkowania stanowić będzie podstawę wpisu do księgi wieczystej.
Jeśli się uwzględni, że wywłaszczenie nieruchomości oznacza także odjęcie innego niż własność prawa rzeczowego, a zwrot nieruchomości oznacza również przywrócenie innego niż własność prawa rzeczowego, w tym także prawa użytkowania wieczystego, to zrozumiałe jest, dlaczego art. 75 ustawy zawiera tylko odesłanie do stosowania przepisów art. 70-74 (...). W tej sytuacji brzmienie art. 75 o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 70-74 do wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania oznacza tylko to, że nieruchomości obciążone tymi prawami zostają poddane, tak jak własność, reżimowi określonemu w wymienionych art. 70-74, a więc na takich nieruchomościach mogą być zakładane i przeprowadzane określone w art. 70 urządzenia, a uprawnionym, to jest wieczystemu użytkownikowi, użytkownikowi i zarządcy, przysługuje określone w art. 74 odszkodowanie.
Poza przytoczonymi wyżej argumentami natury jurydycznej, za stosowaniem art. 69 ust. 1 do prawa wieczystego użytkowania przemawiają ważne racje natury społeczno-gospodarczej. Ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia wieczyste użytkowanie pełni funkcję zbliżoną do własności. Jeżeli chodzi na przykład o tereny objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, to ich poprzedni właściciele uzyskali uprawnienia jedynie jako wieczyści użytkownicy. Wieczyste użytkowanie stanowi powszechną formę korzystania z gruntów znajdujących się na terenie innych miast. Nie byłoby więc żadnych argumentów społeczno-gospodarczych przemawiających za pozbawieniem wieczystych użytkowników możliwości korzystania z dobrodziejstwa, jakie stwarza instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 1 Konstytucji, dotyczącym urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej.
Z przytoczonych względów, z powodu naruszenia prawa materialnego /art. 69 ust. 1 omawianej ustawy/ wskutek jego błędnej wykładni, należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylić decyzje organów obydwu instancji, orzekając o kosztach w myśl art. 208 Kpa.