Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 11 lipca 2000 r. Wojewoda M. powołując się na treść art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 105 oraz art. 96 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ oraz art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w wyniku rozpatrzenia odwołania Wojciecha K. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 29 października 1995 r. nakazującej Jackowi K. zlikwidowanie /w oparciu o przepis art. 50 Prawa wodnego z 1974 r./ bruzdy terenowej na jego gruncie przy granicy z posesją Wojciecha K. - umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że dwa poprzednie rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu odwoławczym /z dnia 13 listopada 1995 r. i z dnia 27 lutego 1998 r./ w związku z odwołaniem od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 29 października 1995 r. zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego /z dnia 28 lipca 1997 r. IV SA 1630/95 i z dnia 2 września 1999 r./.
Przystępując po raz kolejny do rozpoznania przedmiotowego odwołania Wojewoda M. podniósł, iż istotą postępowania odwoławczego jest przejęcie przez organ odwoławczy kompetencji organu I instancji i wydanie decyzji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania.
Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 Prawa wodnego w brzmieniu wprowadzonym art. 33 pkt 15 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ decyzja organu administracji publicznej (...) w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna a strony mogą dochodzić swoich roszczeń przed sądem.
Skoro zatem w sprawie zapadła decyzja organu I instancji postępowanie odwoławcze "w świetle cytowanego przepisu stało się bezprzedmiotowe".
W złożonej skardze Wojciech K. /w trakcie postępowania sądowego w jego miejsce wstąpił w oparciu o treść art. 30 ust. 4 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - następca prawny - nabywca gruntu Marcin K./ domagał się uchylenia zaskrżonej decyzji jako "sprzecznej z prawem".
Zgłosił też żądanie nałożenia grzywny na Wojewodę M. za brak zastosowania się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żądanie to zostało wyłączone do odrębnego postępowania sądowego.
Poza zaakcentowaniem niedopuszczalnego pominięcia przez organ odwoławczy oceny prawnej zawartej w poprzednich wyrokach skarga omawia charakter i skutki bruzdy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.
Odpowiadając na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
O oddalenie skargi wnosił też zainteresowany Jacek K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji z niżej podanych względów.
Zagadnieniem pierwszoplanowym w niniejszej sprawie jest ocena możliwości odnoszenia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa, do stanu faktycznego, w którym decyzja organu I instancji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego zapadła przed dniem 1 stycznia 1999 r. i przed tą datą doszło już do wszczęcia postępowania odwoławczego.
Pogląd wyrażony w tym zakresie przez organ II instancji był bowiem decydującą przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Zdaniem Sądu stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę M. nie można podzielić.
Organ odwoławczy stwierdzając utratę kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie poprzestał jedynie na wybiórczym zacytowaniu fragmentu art. 38 ust. 1 Prawa wodnego w zmienionym od stycznia 1999 r. brzmieniu.
Tymczasem niewątpliwie daleka od precyzji regulacja prawna, skomplikowana przez samego ustawodawcę materia wprowadzania reformy administracyjnej wymaga, obok wykładni językowej, stosowania także reguł interpretacji systemowej i funkcjonalnej.
Jest oczywiste, że art. 38 ust. 1 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. do katalogu ostatecznych decyzji pierwszoinstancyjnych zaliczył też rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego.
Konieczne jest jednak zwrócenie uwagi także na zdanie drugie tego przepisu, który upoważnia stronę do dochodzenia swoich roszczeń przed sądem, ale, co przeoczył Wojewoda M., jedynie w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego.
W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronom w 1995 r.
Konsekwencją przyjęcia poglądu Wojewody M. byłoby zatem pozbawienie strony nie tylko możliwości złożenia odwołania od tej decyzji, ale także możliwości dochodzenia swoich roszczeń przed sądem /wobec upływu już dawno 30-dniowego terminu określonego w zdaniu drugim art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1994 r./.
Takiej zaś intencji nie sposób przypisać racjonalnemu ustawodawcy.
Nie sposób również pominąć aspektu konstytucyjnego.
Na wstępie należy wziąć pod uwagę treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Wprowadza on zasadę prawa stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Przepis ten dopuszcza co prawda, wprowadzanie na drodze ustawowej wyjątków od tej zasady /oraz trybu zaskarżania/, ale wszelkie odstępstwa od reguły konstytucyjnej muszą być rozumiane w sposób ścisły.
Z całą pewnością wszelkie wątpliwości w rozumieniu zapisów ustawowych należy rozstrzygać zawsze w kierunku zgodnym z zasadami konstytucyjnymi oraz zmierzającym raczej do poszerzenia, a nie ograniczania praw obywatelskich.
Przeprowadzając analizę prawną w niniejszej sprawie wypada zwrócić uwagę, że interpretacja zawarta w motywach zaskarżonej decyzji prowadziłaby do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. nie ograniczył się do zastosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, ale nakazał działanie prawa wstecz.
Według stanowiska Wojewody M. zdarzenia powstałe przed datą wprowadzenia do systemu prawnego nowej normy /tzn. wydanie w konkretnej sprawie decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i wykorzystanie już przez stronę uprawnienia do wniesienia odwołania/, winny być ocenione na podstawie obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r. brzmienia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1999 r.
Ogólny zakaz retro akcji wyprowadzany jest obecnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2001 r. K 28/01 - OTK 2001 nr 7 poz. 212/.
Słusznie podkreśla się przy tym, iż dopuszczalne w określonych sytuacjach przełamanie zakazu lex retro non agit /nie ma on bowiem charakteru absolutnego i odstępstwa mogą wynikać z potrzeby realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od zasady nieretroakcji, bądź też stworzenia przez nową regulację sytuacji korzystniejszej dla obywatela niż w dotychczasowej regulacji/ musi być wprost i jednoznacznie wypowiedziane w ustawie. Nie może być to zaś rezultat tylko wnioskowania czy domniemania /por. E. Łętowska "Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej" Glosa 2002 nr 3 str. 2-11, P. Granecki glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2000 r. II CKN 293/00 - Palestra 2001 z. 11-12 str. 225/.
W konkretnym przypadku z samego faktu nadania od dnia 1 stycznia 1999 r. nowego brzmienia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. /art. 33 pkt 15 i art. 150 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa/ nie można wywodzić, aby przewidzianą w nowej regulacji ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej o przywróceniu stosunków wodnych w brzmieniu art. 38 Prawa wodnego można było odnosić do rozstrzygnięć wydanych w tym zakresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. oraz oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznawania odwołania złożonego przed tą datą.
Zamiar działania prawa wstecz nie został w świetle powołanych norm sformułowany przez ustawodawcę.
Nadto zastosowanie nowego brzmienia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. do zdarzeń powstałych przed dniem 1 stycznia 1999 r. spowodowałoby oczywiste pogorszenie sytuacji strony /której nie przysługiwałoby już także prawo dochodzenia roszczeń przed sądem/ - co pozostawałoby w sprzeczności z działaniem racjonalnego ustawodawcy w standardach demokratycznego Państwa prawa.
W rezultacie należy uznać, iż Wojewoda M. umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe naruszył art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 105 par. 1 Kpa.
Odrzucenie poglądu wypowiedzianego w zaskarżonej decyzji oznacza również, iż z uwagi na zajęte stanowisko w kwestii zakresu stosowania nowego brzmienia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Wojewoda M. nie mógł być zwolniony z oceny prawnej zawartej w poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.