Uzasadnienie
Kazimierz K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 lipca 1997 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody B. z dnia 10 września 1993 r. (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 17 października 1988 r. (...) w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w M. ozn. nr 110/6 i 110/8.
W decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu nieważności owym podano, że powodem wydania decyzji wywłaszczeniowej było to, że nieruchomości nie zostały nabyte w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej z uwagi na brak zgody na sprzedaż. Była ponadto przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa, w której trakcie strony nie zgłosiły żadnych uwag a jedynie skarżący wniósł o zachowanie jednej działki budowlanej na osiedlu "Z.". Wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. Organ orzekający stwierdził przy tym, że postępowanie w kwestii dobrowolnego zbycia nieruchomości poprzedziło postępowanie wywłaszczeniowe, przyznając jednocześnie, że "można mieć uwagi do jakości prowadzonego postępowania, to nie skutkują one unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej".
W dniu 17 września 1988 r. inwestor wystąpił do właściciela gruntów z ofertą ich nabycia. Właściciel nie wyraził jednak zgody na ich zbycie ze względu na proponowaną cenę. Następnie w dniu 7 października 1988 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.
Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołał się skarżący zarzucając, że decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości wydano bez przeprowadzenia uprzednio prawidłowo postępowania w przedmiocie dobrowolnego nabycia gruntów.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. W ust. 2 tego przepisu stwierdza się, że organ administracji może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.
W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podano, że przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej z uwagi na brak zgody na sprzedaż, co zostało potwierdzone przeprowadzeniem na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy w związku z tym stwierdził. że w aktach sprawy znajduje się protokół z uzgodnienia w sprawie dobrowolnej sprzedaży spisany w dniu 17 września 1988 r., w którym odnotowano, że przedstawiono skarżącemu ofertę nabycia nieruchomości za podaną cenę, zaś skarżący zażądał zapłaty wyższej ceny. Poza tym dokumentem w aktach brak jest innego dowodu potwierdzającego prowadzenie z właścicielem rokowań co do sprzedaży nieruchomości.
W ocenie organu omawiany protokół z dnia 17.09.1980 r. nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wyznaczeniu właścicielowi na piśmie terminu do zawarcia umowy. Naruszenia powołanego przepisu art. 53 ust. 2 nie można jednak kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, bowiem w niniejszej sprawie zrealizowany został cel tego przepisu. Właściciel nieruchomości przed podjęciem dalszych czynności wywłaszczeniowych przez organ orzekający otrzymał bowiem w dniu 17 września 1988 r. ofertę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z określeniem ceny nabycia, na którą nie wyraził zgody stwierdzając ten fakt podpisem na protokole z dnia 17 września 1988 r. W ocenie organu orzekającego w przedstawionych wyżej okolicznościach "dodatkowe wyznaczanie terminu na zawarcie umowy sprzedaży byłoby zbędnym przedłużeniem postępowania, bowiem właściciel nieruchomości już w dniu 17 września 1988 r. odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości."
Mając na uwadze powyższe organ orzekający uznał, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał zarzut wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie jej bez uprzedniego przeprowadzenia, zgodnie z warunkami określonymi w prawie, rokowań co do nabycia nieruchomości w drodze umowy zarzucając jednocześnie, że organy nadzorcze rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły zasadę równego traktowania wobec prawa, gdyż na wniosek innych wywłaszczonych w warunkach takiego samego naruszenia prawa orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Nie można zgodzić się z oceną skutków prawnych naruszenia wymogu ustawowego przedstawienia przez organ administracji właścicielowi nieruchomości na piśmie wezwania do zawarcia umowy kupna-sprzedaży tej nieruchomości na cele, na które w razie nie przystąpienia do zawarcia takiej umowy zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, z. zakreśleniem terminu do zawarcia umowy. Wypełnienie powyższego warunku umożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego /art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. nr 22 poz. 99/. Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte dopiero po upływie powyższego terminu bądź to na wniosek, bądź z urzędu. Ustawodawca zatem w sposób nie budzący wątpliwości zadecydował o tym, że od otrzymania przez właściciela nieruchomości musi upłynąć odpowiedni termin umożliwiający mu podjęcie decyzji co do odstąpienia przysługującego mu prawa do nieruchomości.
Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu /brak zawarcia umowy kupna-sprzedaży/ otwiera drogę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Naruszenia powyższego wymogu ustawowego nie można traktować jako zwykłe naruszenie prawa. Jest to naruszenie rażące, nie dające się pogodzić z porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie z pominięciem całkowitym wymogu ustawy nie skierowano w ogóle do skarżącego pisma wzywającego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w określonym terminie. Uzyskanie podpisu skarżącego w protokóle z dnia 17 września 1988 r. nie sanuje powyższego naruszenia prawa.
Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, powinien we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza. Należało w szczególności zbadać, czy zostały spełnione warunki prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego ogólnego zakończonego kwestionowaną decyzją a w tym, czy zgromadzono wymaganą dokumentację, m.in. dotyczącą celu na jaki niezbędna była nieruchomość /cel publiczny - art. 50 ust. 1/ oraz czy istniała w dacie orzekania ważna decyzja lokalizacyjna obejmująca tą nieruchomość - art. 54 ust. 2 pkt 1.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.