Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 23.
- 1998 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany na budowę sieci wodociągowej w pasie drogi ul. J. na odcinku od ul. K. dz. nr 71 od istniejącego przewodu wodociągowego do końca dz. nr ew. 69 - jako I etap budowy ww. inwestycji i udzielono pozwolenia Urzędowi Gminy na budowę ww. inwestycji według projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji z zachowaniem określonych w powyższej decyzji warunków.
Zawiadomieniem z dnia 2.11.1998 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24.08.1998 r.
Decyzją (...) z dnia 16 lutego 1999 r. wydaną z up. Wojewody M. stwierdzono, że wydanie decyzji z dnia 24.08.1998 r. nastąpiło z naruszeniem prawa oraz odmówiono stwierdzenia jej nieważności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Bernardyna M. Decyzją (...) z dnia 28 maja 1999 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, uchylono decyzję Wojewody M. z dnia 16.02.1999 r. w całości oraz stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 23.07.1998 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż przed wydaniem decyzji (...) organ nie dokonał wyjaśnienia kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo, że kwestia ta była przyczyną wznowienia postępowania na wniosek Bernardyny M. postanowieniem z dnia 19.06.1998 r. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest stanowisko odwołującej się, znajduje ono bowiem potwierdzenie w zawiadomieniu w sprawie zmian w rejestrze gruntów z dnia 18.03.1991 r. w odpisie Księgi Wieczystej KW NRIV-4662 /dawnej 26876/ z dnia 23.06.1998 r. dotyczącej między innymi działek nr ew. 56 i 63 oraz wypisie z rejestru gruntów z dnia 8.09.1998 r. dotyczącym między innymi działek nr ew. 56/3 i 63/5 stanowiących część ulic K. i J. w zestawieniu z mapą stanowiącą załącznik omawianej decyzji, określającą usytuowanie inwestycji na terenie działki nr ew. 56/3. Wskazany wyżej stan faktyczny uzasadnia zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie rażącego naruszenia, omawianą decyzją, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina L. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, iż zgodnie z art. 156 par. 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nadto we wniesionej skardze stwierdzono, iż z dniem 1.01.1999 r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy L. zajęte pod gminne drogi publiczne stały się z mocy prawa własnością Gminy L. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. Na mocy powyższego przepisu działka nr ew. 56/3 w obr. ew. 35, której właścicielami byli małż. M., z dniem 1.01.1999 r. stała się własnością Gminy L. Od 1.01.1999 r. małżonków M. nie są właścicielami przedmiotowej działki, a uprawnienie do dysponowania nieruchomością uzyskała Gmina L. Małżonkowie M. od dnia 1.01.1999 r. nie mogli więc wnosić żadnych wniosków dotyczących realizacji inwestycji na działce nr ew. 56/3, gdyż nie mogli być stroną postępowania. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący stwierdził, iż wobec tego, że odwołanie od decyzji Wojewody M. wniosła osoba nie będące stroną postępowania, to organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem prawa, skutkującym nieważność tej decyzji w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargą, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skardze nie sposób odmówić zasadności, chociaż z innych przyczyn, niż zostało to w niej wskazane. Skład orzekający w sprawie niniejszej wykorzystał uprawnienie wynikające z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który daje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych naruszających prawo z przyczyn nie wymienionych w skardze. W pełni należy podzielić pogląd reprezentowany zarówno przez organ I, jak i II instancji, iż w sytuacji, gdy zostaje wydane pozwolenie na budowę w odniesieniu do inwestycji usytuowanej na terenie, co do którego inwestor nie może wylegitymować się prawem określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to wydanie takiej decyzji następuje z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie fakt, iż decyzją z dnia 23.07.1998 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie L. pozwolenia na budowę na terenie, który w odniesieniu do działek nr ew. 63/5 i 56/3 nie stanowił w dniu 23.07.1998 r. własności inwestora. Zauważyć należy jednak z urzędu, iż decyzja z dnia 23.07.1998 r. obejmowała teren inwestycji stanowiący pas "drogi ulicy J. na odcinku od ul. K. dz. nr 71 od istniejącego przewodu wodociągowego do końca dz. nr ew. 69". Tymczasem z ustaleń organu wynika, iż własność Bernardyny M. i jej małżonka stanowiły działki m.in. o nr ew. 63/5 i 56/3, przy czym treść zapisu w wypisie z rejestru z dnia 8.09.1998 r. wskazuje, iż oznaczenie wskazanych wyżej działek odnosi się do działki oznaczonej nr 70. Nie zostało natomiast w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyjaśnione w przedmiotowym postępowaniu, czy działki pozostałe objęte badaną decyzją również należały do innych niż inwestor podmiotów, do zainteresowanych czy też były własnością osób trzecich. W sytuacji gdyby działki wymienione w badanej decyzji należały do osób trzecich, to również i one winny brać udział w niniejszym postępowaniu.
Okoliczności wyżej wskazanych nie wyjaśniono, co spowodowało, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa.
Za chybiony uznać należy zarzut skargi braku legitymacji po stronie Bernardyny M. do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia 16.02.1999 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanej decyzji.
Jest więc oczywiste, że do oceny legalności decyzji z dnia 23.07.1998 r. nie mogą mieć zastosowania przepisy powołanej w skardze ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, która to ustawa obowiązuje od 1.01.1999 r. Przepis art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Fakt utraty przez Bernardynę M. własności działki zajętej pod drogę gminną z dniem 1.01.1999 r., nie może wbrew wywodom zawartym w skardze, skutkować utraty przez nią legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 16.02.1999 r., ale wydanej w wyniku wszczętego i prowadzonego postępowania w oparciu o art. 156 par. 1 Kpa. w odniesieniu do decyzji z dnia 23.07.1998 r.
Za nieuzasadniony trzeba uznać też zarzut skargi, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 156 par. 2 Kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu wymienionego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego /por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska A. Wróbel Zakroczym 2000 str. 921/. Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków, jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do podjęcia takich działań.
Wobec tego, że w przedstawionym na wstępie zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7 Kpa, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, to mając powyższe okoliczności na względzie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję.