Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 12 czerwca 1997 r. Rada Miasta Z. uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w obszarze składowisk odpadów paleniskowych E.C.K., poszerzonego o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miasta Z. z żądaniem jej uchylenia wniosła sąsiadująca Gmina H. Skarżonej uchwale zarzucono nierozpatrzenie zarzutu zgłoszonego przez skarżącą do projektu przedmiotowego planu po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Zakwestionowano też przepisy par. 8, par. 13 i par. 31 skarżonej uchwały traktującej strefę ochronną dla wsi M. z gminy H. jako nieuciążliwą, przy jednoczesnym dopuszczeniu, tam uciążliwych obiektów towarzyszących zamierzonej inwestycji i to w pobliżu zabudowań tamtejszych mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o oddalenie skargi, uzasadniając, iż zakwestionowany plan dotyczący nowoczesnej inwestycji potrzebnej szeregu gminom, został uchwalony w zgodzie z obowiązującym prawem, a w terminach ustawowych żadne zarzuty do projektu planu nie zostały zgłoszone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wstępną kwestią wymagającą rozważenia była kwestia dopuszczalności skargi gminy H. na uchwałę Rady Gminy Z. w przedmiocie kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina sąsiednia - w rozpoznawanej sprawie gmina H. - występuje bowiem w procesie przygotowywania planu w roli swoistego rodzaju podmiotu współdecydującego. Stosownie do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ projekt planu uzgadnia się z zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny.
W sprawie niniejszej mamy właśnie do czynienia z sytuacją, kiedy kwestionowany plan obejmuje obszar przylegający do gminy skarżącej, a nadto należy zauważyć, że plan ten był opracowywany i uchwalany pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 2 pkt 10 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, kiedy to, stosownie do ówczesnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "c", projekt planu wymagał uzgodnienia z zarządami gmin sąsiednich, niezależnie od miejsca położenia obszaru objętego planem.
Jeżeli tak, to zasadnym staje się pytanie, czy w sytuacji gdy ustawodawca zobowiązuje gminę do uzgodnienia projektu planu z gminą sąsiednią, ta ostatnia mając możliwość wyrażenia zgody lub "zablokowania" planu /brak zgody/ ma uprawnienie do późniejszego skarżenia planu z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, a zatem, czy może mieć interes prawny w rozumieniu tego przepisu? Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może bowiem wnieść, w myśl przywoływanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jeżeli może to zrobić każdy, to również może to zrobić gmina jako osoba prawna, odrębny podmiot praw majątkowych. Jej interes jak w przypadku każdego właściciela chroniony jest przepisami prawa, zwłaszcza przepisami kodeksu cywilnego, Gmina zaś ma w tym przypadku interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W sprawie rozpoznawanej przez Sąd jest jednak inaczej; gmina H. nie występuje w sprawie jako podmiot zabiegający o ochronę praw właścicielskich.
Występuje w obronie interesu ogólnego mieszkańców gminy z obszaru sąsiadującego z projektowanym zakładem utylizacji odpadów. W rezultacie występuje w interesie części mieszkańców jako członków wspólnoty samorządowej.
Obrona interesów mieszkańców gminy jako członków korporacji terytorialnej /wspólnoty samorządowej/, nie pozostając w ustawowo kształtowanym zakresie zadań gminy, odnosząc się w istocie do obrony interesów indywidualnych lub grupowych członków społeczności lokalnej, nie może być traktowana w kategoriach interesu gminy prawem chronionego, którego naruszenie daje gminie legitymację do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że w obronie swoich interesów w niniejszej sprawie wystąpić winni zainteresowani mieszkańcy obszaru sąsiadującego z inwestycją "lokalizowaną" w planie, a nie gmina.
Udział gminy z woli ustawodawcy ograniczony został do uzgodnienia projektu planu na etapie jego opracowywania, a ewentualne uchwalenie planu z wyraźnie wyrażonym brakiem zgody gminy sąsiedniej, tj. negatywnym uzgodnieniem projektu planu skutkuje nieważnością planu w całości lub w części, w myśl art. 27 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwym do zakwestionowania legalności takiej uchwały jest wojewoda, działający z urzędu lub NSA po wniesieniu skargi przez uprawniony do tego podmiot.
Podmiotem takim może być w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ten, czyj interes znajduje ochronę w konkretnym przepisie prawa materialnego. Dopiero istnienie takiego przepisu i wykazanie jego naruszenia daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym.
Ale gdyby nawet nie podzielić poglądu o braku legitymacji gminy sąsiedniej do wniesienia skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to w niniejszej sprawie skarga i tak podlegałaby odrzuceniu wobec niedopełnienia wymogu wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.