Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w E. decyzją z dnia 12 sierpnia 1992 r., wydaną z powołaniem się na art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, odmówił Andrzejowi Wojciechowi J. udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia działki nr 130/2 od strony drogi we wsi B., gmina E. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy E. z 1986 r., ze zmianami dokonanymi uchwałą Rady Gminy E. z dnia 19 grudnia 1991 r., teren działki nr 130/2 stanowi użytek rolny nie przewidziany do zabudowy. Z dalszych wywodów uzasadnienia wynika, że forma ogrodzenia tego użytku rolnego od strony drogi, w postaci muru o wysokości 2,39 m z bramą krytą dachem o wysokości 5,85 m, w miejscu nie przewidzianym pod siedlisko, nie harmonizuje z otoczeniem i nie uwzględnia walorów krajobrazowych terenu z pobliskim lasem i rzeką otoczoną zielenią. Zdaniem organu orzekającego, budowa tego ogrodzenia znalazłaby się w sprzeczności z art. 4 prawa budowlanego.
Andrzej Wojciech J. odwołał się od tej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E., ale Wojewoda (...) nie uwzględnił odwołania i decyzją GP.III-G7351/59/92 z dnia 12 października 1992 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia 12 sierpnia 1992 r. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że działka nr 130/2 we wsi B. w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona do użytkowania rolniczego. Ponieważ nie podlega ona ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia nr 6/91 Wojewody (...) dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarze chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa (...) /Dz. Urz. Woj.... Nr 17 poz. 167/, jej właściciel ma prawo wzniesienia odpowiedniego zaplecza produkcyjnego potrzebnego do prowadzenia przeszło 4-hektarowego gospodarstwa rolnego. Urząd Rejonowy w E. mylnie więc poinformował stronę o całkowitej niemożliwości budowy na tej działce. Stanowisko to jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ogrodzenia działki nr 130/2. Problemu ogrodzenia i bramy przejazdowej na tej działce nie można rozpatrywać w oderwaniu od przyszłego jej zagospodarowania. Organ wyraził pogląd, że znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny działki z zaprojektowanym budynkiem i opinią Urzędu Gminy E. z dnia 30 lipca 1992 r. nie wskazują, aby zamiarem strony była realizacja siedliska rolniczego, a więc zamierzenia zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Bez sprecyzowania zatem charakteru przyszłej zabudowy i przesądzenia możliwości jej wzniesienia na tym terenie nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy ogrodzenia i usytuowania bramy przejazdowej.
Organ odwoławczy zauważył, że po wizji lokalnej we wsi B. podziela pogląd Urzędu Rejonowego w E. o udziwnionej formie bramy oraz przesadzonej skali ogrodzenia. Ponadto projektowane ogrodzenie koliduje z kablową linią elektromagnetyczną 15 kV między N.W. a E. Andrzej Wojciech J. zaskarżył decyzję Wojewody (...) z dnia 12 października 1992 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, widząc w niej sprzeczności i niekonsekwencje. Sprzeczności te skarżący dostrzega zwłaszcza w utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy mimo stwierdzenia, że została ona wydana z uchybieniem. Skarżący podnosi, że występuje nielogiczność w decyzji, wynikająca z przyznania, że organ I instancji wyraził mylny pogląd o całkowitej niemożliwości budowy na działce, z jednoczesnym uznaniem, że nie miało to merytorycznego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy budowy ogrodzenia działki. Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem, że problemu ogrodzenia i wzniesienia bramy przejazdowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od przyszłego zagospodarowania działki. Oświadcza, że obecnie chce wybudować ogrodzenie siedliskowe, natomiast nie jest w stanie przewidzieć, jak będzie wyglądać posiadłość w końcowym kształcie; ma na to wpływ wiele czynników. Niezrozumiałe, a nawet obraźliwe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że szkic sytuacyjny nie wskazuje, aby zamiarem inwestora była realizacja siedliska rolniczego. Powstaje pytanie, jak - zdaniem organu orzekającego - ma wyglądać zabudowa rolnicza. Dziwić też muszą sformułowania "udziwniona forma" lub "przesadzona skala", użyte w odniesieniu do projektowanego ogrodzenia i bramy przejazdowej.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda (...) nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie. Andrzej Wojciech J. jako właściciel przeszło 4 ha gruntów rolnych może z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem, podejmując wszystkie czynności, które nie są zabronione prawem /art. 140 kodeksu cywilnego/. Prawa własności są przy tym chronione Konstytucją. W rozpoznawanej sprawie ograniczenia przez organy orzekające praw inwestora do korzystania z nieruchomości w zamierzony przez niego sposób wynikają z dowolnej wykładni prawa, zastosowanej w sposób rozszerzający na niekorzyść właściciela nieruchomości. Należy uznać za uzasadnione uwagi zawarte w skardze do sądu administracyjnego, wskazujące na niekonsekwencje w orzeczeniu organu II instancji i wadliwość wywodów uzasadnienia. Zwłaszcza wyraźnie brak konsekwencji w wywodach organu odwoławczego, który stwierdza wydanie decyzji organu I instancji według niezgodnych z prawem przesłanek i jednocześnie utrzymuje tę decyzję w mocy. Właściciel nieruchomości może korzystać z nieruchomości zgodnie ze swoimi potrzebami i podejmować związane z tym czynności nie kolidujące z prawem powszechnie obowiązującym. Czynności te może podejmować w takiej kolejności, jaka odpowiada jego potrzebom. Organy administracji publicznej mogą właściciela ograniczać w tych uprawnieniach tylko wtedy, gdy z mocy ustawy są do tego wyraźnie upoważnione.
W tej sytuacji nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej oparte jest w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie organu odwoławczego, że problemu ogrodzenia i bramy przejazdowej na nieruchomości skarżącego nie można rozpatrywać w oderwaniu od jej przyszłego zagospodarowania. Ogrodzenie nieruchomości ma na celu ochronę interesów właściciela nieruchomości, wyraźne zaznaczenie sfery jego interesów, a nawet izolowanie się od otoczenia, jeżeli widzi on taką potrzebę. Żaden przepis nie uzależnia dopuszczalności wykonania ogrodzenia nieruchomości od zamierzonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Prawo dopuszcza ingerencję w uprawnienia właściciela do ogrodzenia nieruchomości /działki/ jedynie w razie naruszenia powszechnie obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, oraz w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawa właściciela nieruchomości do jej ogrodzenia mogą być także ograniczone z powołaniem się na wymagania ochrony środowiska /np. konieczność umożliwienia dostępu do wód ogólnodostępnych/. Wszystkie te ograniczenia są skuteczne tylko wtedy, gdy zostały przewidziane ustawą.
Wykonanie ogrodzenia nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze w żadnym wypadku nie może być interpretowane jako naruszenie obowiązku planowej zabudowy terenu. Odmowa zaś wyrażenia zgody na budowę ogrodzenia na takiej nieruchomości /działce/ z powołaniem się na rolnicze przeznaczenie tej nieruchomości /działki/ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem podmiotowych praw właściciela nieruchomości /działki/ do korzystania z gruntu zgodnie z własnymi potrzebami i zamierzeniami.
Należy zauważyć, że wydanie orzeczenia administracyjnego na podstawie domysłów lub przypuszczeń co do sposobu przyszłego wykorzystania danego gruntu przez właściciela jest naruszeniem ustawowego obowiązku uwzględnienia w postępowaniu jedynie udowodnionych faktów oraz przesłanek jednoznacznie wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie zatem budowa ogrodzenia i bramy przejazdowej jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym inwestora. Dopuszczenie tej budowy nie może być uzależnione od przedstawienia przez inwestora dalszych zamierzeń co do przyszłej zabudowy nieruchomości.(...)
Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego ogrodzenia i bramy przejazdowej, powołały się również na naruszenie art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Przepis ten nie może być traktowany jako upoważniający do dowolności rozstrzygnięć. Wymaga on, by forma architektoniczna obiektów budowlanych była zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniała walory krajobrazu i wpływała na estetykę otoczenia. Sprowadzenie tych wymagań w odniesieniu do ogrodzenia i bramy projektowanych przez Andrzeja Wojciecha J. - do określeń "udziwniona forma bramy", "przesadzona skala" nie daje odpowiedzi na pytanie, czy wskazane elementy ogrodzenia stanowią dysharmonię w stosunku do otoczenia, czy tylko nie podobają się osobom przygotowującym decyzję. Nie można przy tym zapominać, że inwestor jest z wykształcenia również architektem, a więc ma przygotowanie do zawodu, w którym poczucie estetyki lub harmonii jest jednym z podstawowych elementów. Różnice poglądów w sprawach estetyki również wśród osób kompetentnych zawodowo, jak wskazuje doświadczenie, są rzeczą normalną. Powoływanie się w ocenie obiektu architektonicznego na "udziwnioną formę" lub "przesadzoną skalę" może wskazywać tylko na zaskoczenie czymś niecodziennym, odbiegającym od prozy życia codziennego. Tego rodzaju odczucia nie mieszczą się w art. 4 prawa budowlanego. Estetyka jest odczuciem subiektywnym. Najbardziej cenione dzieła architektoniczne spotykały się i spotykają ze zróżnicowaną oceną. Nie zostało wykazane, że występowanie w pobliżu projektowanej inwestycji lasu lub pasma zieleni wzdłuż rzeki, na co powołano się w decyzji organu I instancji, narzuca sposoby rozwiązania architektonicznego projektowanego ogrodzenia i jego elementów. Przyzwyczajenie do najprostszych rozwiązań, często o charakterze typowym, nie jest dobrym punktem wyjścia do oceny rozwiązań w budownictwie. Trzeba przy tym pamiętać o prawie właściciela do indywidualizowania sposobu zaspokajania swoich potrzeb, o prawie do realizacji własnych idei bytowych.
Zarzut kolizji z istniejącą linią kablową również nie stanowi uzasadnienia do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia i bramy przejazdowej. (...)
Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega na naruszeniu przepisów art. 29 ust. 3 i 4 prawa budowlanego w związku z przepisami par. 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Wyraża się ono w uzależnieniu udzielenia pozwolenia na wykonanie ogrodzenia i bramy przejazdowej od ustalenia zasad zagospodarowania przewidzianej do ogrodzenia nieruchomości, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Naruszeniem prawa materialnego jest również naruszenie art. 54 ust. 5 w związku z art. 4 prawa budowlanego. Powołując się na art. 4 prawa budowlanego jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wskazano jedynie na nietypowość projektowanych rozwiązań bramy przejazdowej i ogrodzenia, co nie może być równoznaczne z brakiem zharmonizowania z otoczeniem lub obniżeniem estetyki otoczenia.
Prawo procesowe zostało naruszone przede wszystkim przez to, że sprawa nie została w pełni wyjaśniona, czego wymagają zwłaszcza art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, orzeczenie natomiast częściowo oparto na przypuszczeniach i domysłach co do zamierzeń inwestora w zakresie zagospodarowania przez niego nieruchomości. Wskazane naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczyły decyzji organów obu instancji. Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa- należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 208 Kpa.