Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 28 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1776/00

Uzasadnienie

Ś. Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w K. pismem z dnia 16 grudnia 1999 r. (...), po przeprowadzeniu inspekcji na podstawie art. 7 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 1969 nr 26 poz. 206/, dalej zwanej ustawą o PIH, poinformował Przedsiębiorstwo Handlowe "Q." s.c. w D.-G. o tym, że:

• Przedsiębiorstwo powinno wpłacić do budżetu Państwa w terminie do 20 stycznia 2000 r. kwotę 748.769,77 zł stanowiącą 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży w okresie od 11 września 1996 r. do 20 września 1999 r. importowanych zapalniczek gazowych wielokrotnego uzupełniania "C." oraz zapalniczek jednorazowych "F." z grupy SWW 0671-77 podlegających certyfikacji na znak bezpieczeństwa, co jest zgodne z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 poz. 250 ze zm./, dalej zwanej ustawą o certyfikacji,
• materiały z kontroli zostały przekazane do Urzędu Skarbowego w D.-G.,
• w przypadku niewpłacenia ustalonej kwoty, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o badaniach i certyfikacji, wystawiony zostanie tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do przymusowego ściągnięcia tej należności w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
• w przedmiotowej sprawie przysługuje skarga do NSA na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, dalej zwanej ustawą o NSA.

Zgodnie z powyższym pouczeniem Marek D., Krzysztof R. i Robert R. - wspólnicy spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe "Q." s.c. w D.-G., wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, która została odrzucona postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 169/00.

W uzasadnieniu postanowienia między innymi stwierdzono, że gdyby pismo Ś. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 16 grudnia 1999 r. traktować jako decyzję administracyjną, to zgodnie z art. 127 par. 1 i 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej.

Gdyby zaś ww. pismo Inspektora Wojewódzkiego traktować jako akt, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to należałoby przed wniesieniem skargi, stosownie do art. 34 ust. 3 tej ustawy, wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych ustaleń skargę należało odrzucić, gdyż została wniesiona bez wyczerpania środków odwoławczych w rozumieniu art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Fakt błędnego pouczenia strony przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, może stanowić okoliczność do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia.

Zgodnie z powyżej omówionym postanowieniem wspólnicy s.c. "Q." złożyli odwołanie od pisma Ś. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 16 grudnia 1999 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołujący się wnosili o uchylenie orzeczenia Woj. Inspektora Inspekcji Handlowej w K., gdyż kwestionowane zapalniczki odpowiadały wymogom bezpieczeństwa i były sprzedawane w okresie kiedy na terenie Rzeczypospolitej posiadały już konieczne certyfikaty, do korzystania z których skarżący byli uprawnieni.

Główny Inspektor Inspekcji Handlowej decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r. (...) postanowił:

• przywrócić termin do złożenia odwołania oraz
• utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy uznał, że:

• zakwestionowane zapalniczki podlegały obowiązkowej certyfikacji na znak bezpieczeństwa,
• proces certyfikacji przedmiotowych zapalniczek został przerwany z uwagi na niedopełnienie obowiązków przez stronę skarżącą,
• prawo oznaczania wyrobu znakiem bezpieczeństwa uzyskuje wyłącznie ten przedsiębiorca, który został wymieniony jako posiadacz konkretnego certyfikatu i nie istnieje możliwość przeniesienia uprawnień przysługujących z konkretnego certyfikatu na innego przedsiębiorcę lub inne wyroby,
• spółka cywilna "Q." uzyskała certyfikat uprawniający do oznaczania znakiem bezpieczeństwa "B" zapalniczek, wprowadzanych do obrotu w okresie od dnia 19 października 1999 r. do 18 listopada 2002 r., nie dotyczyło to jednak wyrobów wprowadzanych do obrotu wcześniej,
• podnoszony przez stronę zarzut braku możliwości swobodnego wypowiedzenia się i ustosunkowania do materiałów przyjętych przez Inspekcję, jest nieuzasadniony.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. Marek D., Krzysztof R. i Robert R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: "Q." s.c. z siedzibą w D.-G. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 8-9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 104 par. 1, art. 107 Kpa a nadto art. 26 ustawy o certyfikacji w związku z par. 12 ust. 4 postanowienia nr 16 Rady Badań i Certyfikacji z dnia 20 grudnia 1995 r. o zmianie postanowienia nr 10 z dnia 31 marca 1995 r. w sprawie szczegółowego trybu certyfikacji wyrobów, wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnosi się, że postępowanie kontrolne jak i postępowanie odwoławcze było przeprowadzane z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jedynie z biernym uczestnictwem strony, i to nie z winy lub wyboru skarżących. Ustalono termin dla wpłaty zaliczki na podatek dochodowy, lecz przepis art. 28 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji został od dnia 10 września 1999 r. zmieniony /Dz.U. nr 70 poz. 776/, nie wyjaśniono tej kwestii również w postępowaniu odwoławczym. Nie pouczono skarżących o możliwości i terminie wniesienia swoich uwag do protokołu kontroli. Kwestionowane przez organy PIH zapalniczki, były sprzedawane przez firmę skarżących, kiedy na terenie RP posiadały już konieczne certyfikaty, do korzystania z których skarżący byli uprawnieni. Następnie skarżący wymagany certyfikat uzyskali, co było oparte na badaniach zapalniczek pochodzących z tej partii wyrobów, która została zakwestionowana w trakcie kontroli.

Skarżący kwestionują również wyliczenie kwoty należnej dla Skarbu Państwa, która wynika z pisma Ś. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 16 grudnia 1999 r.

Główny Inspektor Inspekcji Handlowej w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, gdyż skarga zawiera te same zarzuty, które były podniesione w odwołaniu i do których organ się ustosunkował w zaskarżonej decyzji. W związku z tym wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych względów niż to wskazano w niej.

Kwestiami, które wymagają wyjaśnienia na wstępie jest ustalenie uprawnień organów inspekcji handlowej i przedmiotu sprawy, który podlega rozpoznaniu.

Aktem ustrojowym określającym zakres zadań organów inspekcji handlowej jest ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 1969 nr 26 poz. 206 ze zm./, zwana dalej ustawą o Inspekcji Handlowej.

Organami Inspekcji Handlowej są wojewódzki inspektor inspekcji handlowej jako kierownik wojewódzkiej inspekcji handlowej wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej i Główny Inspektor Inspekcji Handlowej jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Inspekcja Handlowa została powołana do ochrony interesów konsumentów oraz interesów gospodarczych Państwa i w tym zakresie do zadań jej organów należy przeprowadzanie kontroli /inspekcji/ pod względem legalności, rzetelności, jakości i bezpieczeństwa towarów i usług, w szczególności zagrażających życiu lub zdrowiu konsumentów. Inne zadania organów Inspekcji Handlowej mogą być określone w przepisach odrębnych.

Z przeprowadzonych kontroli /inspekcji/ sporządza się protokół, który przedstawia się do podpisu kierownikowi jednostki kontrolowanej lub osobie go zastępującej i które to osoby mogą zgłosić do protokołu swoje uwagi. Odpis protokołu przesyła się właściwej jednostce nadrzędnej lub organizacji gospodarczej. Organy inspekcji są uprawnione również do formułowania wniosków pokontrolnych do jednostek kontrolowanych lub ich jednostek nadrzędnych, które są zobowiązane w określonym terminie do ustosunkowania się do tych wniosków i wydania niezbędnych zarządzeń lub zaleceń, zawiadamiając o tym organ inspekcji.

Ponadto organy inspekcji uprawnione są do:

• wydania niezbędnych zarządzeń w razie stwierdzenia w toku inspekcji poważnego naruszenia przepisów albo zasad prawidłowego obrotu towarowego lub działalności usługowej,
• dokonywania zabezpieczenia towaru, którego jakość nie odpowiada jakości deklarowanej w celu zapobieżenia wprowadzeniu tego towaru do obrotu,
• zawiadamiania właściwych organów, jeżeli w czasie przeprowadzania inspekcji zachodzi podejrzenie, że popełnione zostało przestępstwo,
• wytoczenia w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania karnego lub popierania powództw cywilnych w postępowaniu karnym, jeżeli wymaga tego interes społeczny.

Od zarządzeń wydawanych przez organy inspekcji służy odwołanie do organu stopnia wyższego /par. 28 ust. 2, par. 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 25 sierpnia 1969 r. w sprawie organizacji i trybu postępowania organów Państwowej Inspekcji Handlowej - Dz.U. nr 26 poz. 207/.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej w zakresie nie uregulowanym ustawą w postępowaniu kontrolnym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zadania kontrolne Inspekcji Handlowej zostały również określone w ustawie z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 poz. 250 ze zm./ i w ustawie z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./. W powyżej powołanych ustawach mowa jest o "organach kontroli", co w oparciu o zestawienie tych przepisów z odpowiednimi przepisami ustawy o Inspekcji Handlowej, można wnosić, iż adresatami tych regulacji są między innymi organy Inspekcji Handlowej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy o badaniach i certyfikacji, organ kontroli obowiązany jest do zawiadomienia właściwego urzędu skarbowego o stwierdzonych uchybieniach w trakcie kontroli oraz określenia ilości i wartości wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą. Forma zawiadomienia właściwego urzędu skarbowego, ani dokument w którym organ kontroli ma określić ilość i wartość wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą, nie zostały określone w omawianej ustawie. W takim przypadku zgodnie z zasadami wykładni systemowej, w braku innych odesłań, w kwestiach nieuregulowanych w przepisach odrębnych, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej i wcześniej powołanego aktu wykonawczego do niej /rozporządzenie MHW z dnia 25 sierpnia 1969 r./.

Skoro stosownie do przepisów zawartych w powyższych aktach, organy Inspekcji Handlowej z przebiegu czynności kontrolnych są zobowiązane sporządzić protokół, to należy przyjąć, że określenie ilości i wartości wyrobów lub usług, których uchybienia dotyczą /art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji/ powinno być zamieszczone w tym protokole. Samo zaś zawiadomienie właściwego urzędu skarbowego o stwierdzeniu uchybień, powinno wynikać z ustaleń zawartych w protokole pokontrolnym.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, protokoły kontroli /wyniki kontroli/ jak i wystąpienia pokontrolne nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, są tylko jednym z dowodów w sprawie, podlegających ocenie organu, który będzie wydawał decyzję administracyjną /postanowienie NSA z dnia 23 marca 1983 r. II SA 116/83 - SA 1983 Nr 1 poz. 18; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 r. SA/Kr 26/94 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. II SA 1678/83 - ONSA 1984 Nr 1 poz. 21; wyrok NSA z dnia 3 listopada 1994 r. SA/Po 2022/94 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1993 r. III SA 315/93 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 16/.

Sankcja ekonomiczna w postaci obowiązku wpłacenia do budżetu Państwa kwoty stanowiącej 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów lub zakwestionowanej usługi /art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o badaniach i certyfikacji/ jest obowiązkiem wynikającym wprost z normy prawnej /z mocy prawa/, której adresatem /zobowiązanym/ jest przedsiębiorca, który wprowadził do obrotu towary nie posiadające wymaganego certyfikatu, lub wykonał usługę nie posiadając wymaganego certyfikatu. W przypadkach zaś, gdy obowiązek określonego zachowania się adresatów wynika wprost z przepisów prawa, nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdyż w przypadku wydania decyzji, dotknięta by była ona wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Jeżeli obowiązek wynikający wprost z przepisów prawa, nie zostanie dobrowolnie wykonany przez adresata /zobowiązanego/, to podlega wymuszeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83 - OSPiKA 1984 z. 5 poz. 108; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1984 r. II SA 1797/83 - ONSA 1984 Nr 1 poz. 1/.

Przedsiębiorca o ciążącym na nim obowiązku wpłacenia do budżetu Państwa określonej kwoty z tytułu tzw. sankcji ekonomicznej /art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o badaniach i certyfikacji/, dowiaduje się w chwili przedstawienia mu do podpisu /przez organ kontroli/ protokołu kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawia się w jednostce kontrolowanej.

Jak z powyższego wynika, sankcja ekonomiczna jest należnością budżetu Państwa, która została ustalona w wyniku przeprowadzonej kontroli i w przypadku dobrowolnego jej wpłacenia przez przedsiębiorcę do budżetu Państwa /na konto właściwego urzędu skarbowego/, sprawa się kończy.

W przypadku zaś niewykonania powyższego obowiązku, o czym zawiadamia urząd skarbowy organ kontroli, który wystawia tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę do przymusowego ściągnięcia tej należności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem egzekucyjnym w tym przypadku, zgodnie z art. 19 ww. ustawy, jest naczelnik urzędu skarbowego.

Zgodnie z pismem Ministerstwa Finansów z dnia 16 sierpnia 1999 r. /SP1/S-861-101-1736/99 - Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno-Finansowych 1999 nr 30 str. 48/ skierowanym do izb skarbowych /znajdującym się w aktach sprawy/ sankcje ekonomiczne, o których mowa w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji w kontekście wyroków NSA z dnia 19 lutego 1998 r. I SA/Ka 1232/96 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1998 nr 5 poz. 165 i z dnia 24 listopada 1997 r. II SA 1301/96 - Wokanda 1998 nr 6 str. 36/, spełniają wszystkie kryteria niepodatkowej należności budżetu Państwa w rozumieniu art. 2 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Są to świadczenia o charakterze publicznym, do których określenia lub ustalenia uprawnione są organy podatkowe.

Jak z powyżej przedstawionej analizy przepisów prawnych wynika, organy Inspekcji Handlowej są jedynie uprawnione do przeprowadzania kontroli /inspekcji/, sporządzania z dokonanych czynności kontrolnych protokołu, w którym określa się ilość i wartość wyrobów lub usług, których uchybienia dotyczą i zawiadamiania o tym fakcie właściwego urzędu skarbowego. Żaden natomiast z przepisów nie daje organom kontroli /organom Inspekcji Handlowej/ prawa do określania bądź ustalania wysokości sankcji ekonomicznej w drodze decyzji administracyjnej /wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 1993 r. II SA 1604/92 - Wokanda 1994 nr 5 str. 18, 4 października 2001 r. IV SA 1454/99, 28 listopada 2001 r. IV SA 1987/99/.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji R.P. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z powyższej zasady wynika, że wszelkie organy w tym również organy kontroli, nie mogą domniemywać swych kompetencji, ani też podejmować działań, opierając się na wykładni rozszerzającej przepisów, tym bardziej jeżeli chodzi o działania władcze organów /wydawanie aktów administracyjnych/.

Powyższa zasada stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego i znalazła również szerokie odzwierciedlenie w orzecznictwie /wyroki NSA z dnia: 17 listopada 1982 r. II SA 1474/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 107; 10 czerwca 1983 r. I SA 217/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 41; 27 października 1987 r. IV SA 292/87 - Gospodarka Administracja Państwowa 1988 nr 11 str. 44; 23 lutego 1981 r. SA 109/81 - Gospodarka Administracja Państwowa 1987 nr 8 str. 45/.

Organy Inspekcji Handlowej, co wynika z analizowanych przepisów, są organami kontroli i do zadań ich należy przeprowadzanie czynności kontrolnych/inspekcji/ w określonych w ustawach jednostkach. Pojęcie organu kontroli nie jest zaś równoznaczne z pojęciem organu administracji publicznej, który z istoty swej jest powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Kontrola /inspekcja/, jak wynika z powyższego, może być pewnym etapem postępowania administracyjnego /podatkowego/, a wyniki kontroli, protokoły i wystąpienia pokontrolne mogą być jedynie dowodami w tym postępowaniu. Organy kontroli w polskim systemie prawa /nawet Najwyższa Izba Kontroli/ w zasadzie nie załatwiają spraw w rozumieniu art. 104 Kpa, a więc nie posiadają kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, a jeżeli już takie posiadają, to musi to jednoznacznie wynikać z konkretnego przepisu prawa /por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999 r., str. 361 i nast. Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Prawo administracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2002 r. str. 329 i nast./.

Gdyby przyjąć w tej i podobnych sprawach, że organy Inspekcji Handlowej wydają decyzje administracyjne, to by doszło do sytuacji, w której w jednej sprawie są wydawane dwie decyzje, gdyż decyzję w każdej takiej sprawie wydaje urząd skarbowy jeżeli przedsiębiorca nie wpłaci dobrowolnie należnej kwoty do budżetu Państwa. A to bez wątpienia kwalifikowałoby się jako przesłanka stwierdzenia nieważności /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/.

Zasadność przedstawianych tu poglądów potwierdzają, jak się wydaje, przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 25/ i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług nie spełniających odpowiednich wymagań /Dz.U. nr 55 poz. 661/, które w zasadzie nie zmieniły stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, a jedynie go uszczegółowiły i sprecyzowały.

Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r. III RN 107/99 /OSNAPU 2000 nr 18 poz. 677/.

W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając jednak na uwadze występujące rozbieżności w orzecznictwie, będące następstwem istotnych różnic interpretacyjnych, niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.