Uzasadnienie
7/IV SA 1816/03
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w T. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. na podstawie art. 59 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego ustawionego pomiędzy nieruchomościami M. R. i J. S. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. decyzją z dnia[...] sierpnia 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta w skutek skargi złożonej przez J. S. skontrolowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który wyrokiem z dnia 23 października 2002 r. w sprawie II SA/Łd 1930 skargę oddalił.
Z uzasadnienia wyroku wynikało, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane było przez M. R. w 1991 r. i powinno podlegać przepisom ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W ocenie Sądu postępowanie wykazało, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego. Nadto wątpliwym było czy tego rodzaju ogrodzenie w ogóle wymagało w chwili budowy uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego gdyż wykonane było między posesjami skarżącego i M. R. z płyt betonowych w części ażurowych. Ponieważ jednak inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki to pozwolenie na użytkowanie ogrodzenia, znajdowało oparcie w art. 40 i 42 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Odnosząc się do zarzutów J. S. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nie miał obowiązku czynienia ustaleń co do tego czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością.Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesadza o prawie własności i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw.
Również zarzut, że decyzję wydał organ niewłaściwy nie znalazł potwierdzenia, bowiem przedstawione przez skarżącego porozumienie z 30 grudnia 1994 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] zmieniające porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ani porozumienie zawierające kolejne zmiany jego treści – przestawione przez organ nie dowodzą, iż Kierownik Urzędu Rejonowego nie był organem właściwym w tej sprawie.
J. S. w dniu 3 grudnia 2002 r. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. [...] z [...] czerwca 1997 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia.
Jako przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazał okoliczność, iż decyzję pierwszoinstancyjną wydał organ niewłaściwy a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Powołał się na treść porozumienia z dnia 30 grudnia 1999 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 9 stycznia 1995 r. poz. 10 w zakresie właściwości Zarządu Gminy do wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektów.
Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 1997 r. Organ uznał, że wniosek taki jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych bowiem decyzje te były kontrolowane przez NSA a stosownie do art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie oceną prawną.
Dlatego organ stwierdził, że zarzuty podnoszone przez J. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. i ponowił zarzut, że decyzja organu I instancji wydana została przez niewłaściwy organ i jako taka powinna być razem z decyzją organu odwoławczego wyeliminowana z obrotu prawnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r.
W uzasadnieniu powtórzył pogląd, że skoro decyzja była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 23 października 2002 r. oddalił skargę J. S. to brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wiążący charakter sądowej oceny tej decyzji.
Nadto podniósł, że rozpoznając wniosek J. S. w postępowaniu nieważnościowym, w istocie należałoby wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji a nie odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jednak uchybienie to w ocenie organu nie miało wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. S. i wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, argumentując jak poprzednio a zatem iż decyzja I instancji wydana została przez niewłaściwy organ a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że zarzut naruszenia właściwości przy wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia był podniesiony przez J. S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji to jest Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał,że nie znalazł on potwierdzenia, bowiem przedstawione przez skarżącego porozumienie z 30 grudnia 1994 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] zmieniające porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ani porozumienie zawierające kolejne zmiany jego treści - przestawione przez organ nie dowodzą, iż Kierownik Urzędu Rejonowego nie był organem właściwym w tej sprawie.
Aktualnie skarżący podnosząc ten sam argument wnosi o stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą nieważności.
Twierdzenie to jest w istocie polemiką z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Sformułowana w artykule 30 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawnie określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. (wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r. sygn. III SA 3377/00 LEX nr 54000)
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywało, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.
W niniejszej sprawie teza ta jest tym bardziej aktualna skoro konkretny podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut był już przedmiotem analizy i oceny Sądu.
Zasadne jest zatem twierdzenie organu rozpatrującego wniosek w postępowaniu nieważnosciowym że był związany oceną prawną Sądu, co do tego iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana przez właściwy dla tego postępowania organ administracyjny.
Z tych samych przyczyn odmienne poglądy wyrażone we wniosku należy uznać za niedopuszczalne i naruszające przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci dokonanych przez Sąd ustaleń może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Jednak żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Zdaniem Sądu pojęcie "organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia" o jakim mowa w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że niezastosowanie się przez organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musiałoby skutkować uchyleniem takiej decyzji.
W obecnym systemie sądownictwa administracyjnego wobec uchylenia ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.).
Stanowi on, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu.
Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji obowiązującą w polskim prawie.
Wprawdzie organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, motywując taką odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia wobec wcześniejszego dokonania jej sądowej kontroli to jednak skutek prawny dla skarżącego jest w obu przypadkach jednakowy. Organ może bowiem dokonać merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tym niemniej ta merytoryczna ocena sprowadzałaby się do wskazania wiążącej oceny sądowej kontroli decyzji na "dalszym" etapie postępowania nieważnościowego. Uchybienie to ma charakter formalny i nie ma wpływa na prawidłowość ostatecznego zakończenia sprawy w sposób dla skarżącego negatywny.
Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.