Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. (...) Burmistrz Gminy W.-W., działając na wniosek inwestora - Bogdana R., orzekł na podstawie art. 155 Kpa o zmianie własnej decyzji z dnia 4 stycznia 2001 r. (...) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 19 i nr 20 położonych w obrębie 3-12-52 przy ul. A. pod inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z pracownią plastyczną i szamba w ten sposób, że wykreślił z tej decyzji warunek, iż "powierzchnia zabudowy kubaturowej działek nie może przekraczać 15 procent powierzchni działki a powierzchnia zainwestowania nie może przekraczać 25 procent powierzchni działek."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. relacjonując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji organu I instancji wskazało, iż zarzucają oni, że "w decyzji 7/2001 w punkcie 3.4 wskazano, iż inwestycja na działce 19 posiadającej użytek gruntu LzV wymaga uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej, natomiast w uzasadnieniu decyzji (...) stwierdzono, że postępowanie w tej sprawie zostało umorzone decyzją (...), na którą Burmistrz powołał się w decyzji 7/2001. Nie jest jasne dlaczego działka nr 19 zmieniła swój użytek gruntowy z LsV na LzV, a zatem jej status nie jest jasno określony. Decyzja (...) jest w sprzeczności z decyzją (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą właścicielowi działek nr 19, 20 i 21 dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, postawionego bez wymaganego zezwolenia. Przepisy wprowadzają ograniczenia zabudowy na całym obszarze MUL-39 nie tylko w stosunku do poszczególnych działek. Zgoda na zabudowa jednej działki niezgodnie z obowiązującymi ograniczeniami spowoduje utratę charakteru całego obszaru i naruszy interes społeczny wymieniony także w art. 155 Kpa."
W piśmie skierowanym do organu odwoławczego inwestor - Bogdan R. poinformował, że procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na jego wniosek "trwa już 3 lata i z ostrożności wnosi o rozważenie wydania nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu."
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło "wyjaśnienie charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ukształtowanego ustawą" o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i bardzo obszernie wywodząc wypowiedziało się za tym, iż decyzja ta stanowi rodzaj promesy wydawanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zamierzenie inwestycyjne ma być zgodne z tym planem, jak też o wynikających z omawianej decyzji uprawnieniach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło też, że w trybie art. 155 Kpa może być zmieniona każda decyzja ostateczna, za zgodą strony, jeżeli nie zawiera wad kwalifikowanych, to jest wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa i art. 145 par. 1 Kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym trybie "nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej już decyzji z punktu widzenia słusznego interesu, strony lub interesu społecznego. Nie bada się zatem w tym trybie przesłanek zgodności lub sprzeczności z prawem decyzji ostatecznej ale uwzględnia się słuszny interes strony lub interes społeczny jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne."
Jako uzasadnienie swojego stanowiska, zajętego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, w kwestii utrzymania w mocy zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonanej przez organ gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż organ pierwszej instancji przyjął, że "w interesie strony będzie zmiana decyzji (...) z dnia 4.01.2001 r." Organ odwoławczy /Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W./ stwierdziło w związku z tym, że przedmiotem badania tego organu "będzie wyłącznie zasadność zastosowania art. 155 Kpa" a nie "badanie zgodności z prawem decyzji ostatecznej." Analizując akta sprawy w tym kierunku, Kolegium doszło do przekonania, że "w interesie jak najbardziej słusznego interesu strony będzie zastosowanej tej instytucji". Przemawia za tym charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zbliżający się sezon budowlany i możliwość ewentualnego podjęcia działań inwestycyjnych, prawo właściciela nieruchomości do określonego jej zagospodarowania w zgodności z prawem i zasadami współżycia społecznego oraz skróceniu niezwykle przewlekłego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Przy czym elementy te nabiorą istotnego znaczenia i badane będą po podjęciu dalszych działań inwestycyjnych.
W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący Ewa i Henryk B. podnieśli, iż zaskarżona decyzja w ich ocenie narusza prawo i winna być uchylona. Jako zasadniczą wadliwość tej decyzji skarżący podali dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób naruszający ich prawa nabyte bez uzyskania na to zgody skarżących. Podstawową przesłanką zastosowania trybu określonego w art. 155 Kpa jest zgoda stron, które nabyły prawa ostateczną decyzją na jej zmianę, natomiast skarżących nikt i nigdy o taką zgodę nie prosił. Tym samym niedopuszczalne było dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w opisanym trybie. Pogląd taki "jest powszechnie uznany co ma wyraz w orzecznictwie m.in. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 1999 r. - I SA 324/99, 25 października 1999 r. - IV SA 1714/97/".
W skardze zarzuca się też naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 Kpa, co było już podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przepis ten określa zasadę "uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli", co oznacza "branie pod uwagę słusznego interesu wszystkich stron postępowania, a nie jedynie interesu Bogdana R." Została też naruszona zasada zobowiązująca organ administracji publicznej do "stania na straży praworządności" a więc do przestrzegania prawa jak i kontroli przestrzegania prawa przez organy niższego szczebla, a także zasada "prawdy obiektywnej". Co do obowiązku przestrzegania art. 7 Kpa przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 Kpa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku IV SA 251/97.
Zarówno w decyzji (...) jak i w zmieniającej ją decyzji (...) mowa jest o zgodności rozstrzygnięcia z uchwałą Rady m.st. W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu jednak na to, jakie różnice występują w tych decyzjach "nie wydaje się możliwe, aby obie decyzje były zgodne z prawem."
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z podniesionym w skardze brakiem zgody skarżących na dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że przepis ten wymaga nabycia przez stronę praw wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego a nie procesowego. W obu postępowaniach, zarówno prowadzonym w zwykłym trybie, jak i w trybie art. 155 Kpa uprawnienia i obowiązki określone w prawie materialnym odnosiły się tylko do inwestora, natomiast pozostałym uczestnikom, w tym skarżącym "decyzje były przekazywane tylko do wiadomości, co zabezpieczało ich ewentualne interesy prawne w dalszym procesie inwestycyjnym".
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym inwestor - Bogdan R. odczytał pismo procesowe oraz złożył je jako załącznik do protokółu z rozprawy, podnosząc, że nie posiada działek przy ul. A., nie zna przedmiotu sprawy, wnosi o odroczenie rozprawy i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Oświadczył też, że skarżący nie powinni być stroną postępowania, gdyż ich nieruchomość graniczy z działką nr 20, a nie z działką nr 19 /według numerów ewidencyjnych/.
Naczelny Sąd Administracyjny ustalił na podstawie akt sprawy, iż inwestor - Bogdan R. zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 11 grudnia 2003 r. odebrał w dniu 20 listopada 2003 r. Z aktami sprawy zapoznawał się w dniach 11 lipca 2002 r., 1 sierpnia 2002 r. i 18 listopada 2003 r., przy czym akta administracyjne zostały dołączone do akt sądowych dnia 5 listopada 2002 r. Otrzymywał też decyzje wydawane w sprawie i nie kwestionował ich akceptując tym samym wskazane w decyzjach położenie nieruchomości.
Skarżący Ewa i Henryk małżonkowie B. są właścicielami działki nr ewid. 11, która przylega do terenu objętego zaskarżoną decyzją /działki nr 19 i nr 20/. Skarżący do protokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym osobiście przyznał, iż nieruchomość skarżących sąsiaduje z należącą do niego działką nr 20, której dotyczy zaskarżona decyzja.
Po rozważeniu powyższych okoliczności orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż wniosek o odroczenie rozprawy jest pozbawiony podstaw i zmierza tylko do przedłużenia postępowania. W ocenie Sądu także wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek ten nie został poprzedzony wnioskiem o zwolnienie od kosztów postępowania, nie wykazywał, by ustanowienie adwokata z wyboru mogło narazić wnioskodawcę na uszczerbek utrzymania koniecznego dla siebie i jego rodziny. Nie uwzględniając tego wniosku Sąd miał przy tym zwłaszcza na uwadze art. 117 Kpc, zgodnie z którym "sąd uwzględni wniosek, jeżeli udział adwokata w sprawie uzna za potrzebny." Nie zaistniała w sprawie przesłanka określona w tym przepisie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest osobą nieporadną, mającą trudności w zabieganiu o swoje interesy a wręcz przeciwnie, kilkakrotnie zapoznawał się z aktami sprawy, precyzyjne pisemnie zredagował swoje stanowisko i potrafił je zaprezentować przed Sądem, wykazuje się wystarczającą dla potrzeb niniejszej sprawy znajomością przepisów i instytucji prawnych.
Odnosząc się bezpośrednio do przedmiotu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargą jest zasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 Kpa i jak to słusznie wywodzi się w uzasadnieniu tej decyzji, na podstawie tego przepisu może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie za zgodą strony decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.
Niewątpliwie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy do tych decyzji, do których stosuje się art. 155 Kpa. Na mocy tej decyzji podmiot z inicjatywy którego decyzja została wydana - wnioskodawca /inwestor/ nabywa bowiem prawa określone w niej oraz w przepisach ustawy, stanowiących podstawę wydana decyzji. Jak to jednak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z odpowiedzi na skargę, w zestawieniu z zarzutami podniesionymi w skardze, sporne jest pomiędzy stronami postępowania przed sądem administracyjnym, czy stroną w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest również podmiot, mający prawo do działki sąsiedniej /właściciel, użytkownik wieczysty/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję w marcu 2002 r. zaprezentowało pogląd, że stroną w omawianym postępowaniu jest wyłącznie inwestor /wnioskodawca/, inne natomiast podmioty /sąsiedzi/, bez względu na prawa jakie służą im do nieruchomości sąsiadujących z tą, której dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji otrzymują ją jedynie "do wiadomości", co ma je uprawniać dopiero do bycia stroną na kolejnym etapie inwestowania, a więc w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Otóż takie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest całkowicie nieuprawnione. Pomimo niezbyt precyzyjnego sformułowania art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, z którego literalnego brzmienia można by wnosić, iż decyzję jako stronie postępowania wydaje się tylko wnioskodawcy, zaś przesyła "odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości", w orzecznictwie oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, iż przepis ten nie może być interpretowany w sposób wyłączający z postępowania jako strony właścicieli /użytkowników wieczystych/ nieruchomości objętej wnioskiem oraz nieruchomości sąsiadujących z tą, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrazem tego jest teza zawarta w wyroku IV SA 364/99 z dnia 7 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, iż "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich." Niewątpliwie bowiem zarówno właściciel /użytkownik wieczysty/ działki, co do której inny podmiot wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także właściciele /użytkownicy wieczyści/ działek sąsiednich, mają w rozumieniu art. 28 Kpa interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ze względu na ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego /kodeksu cywilnego/. Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.
Skoro zatem zmiana ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogła nastąpić wyłącznie po uzyskani zgody strony /stron/ postępowania, a zgody takiej od skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej nie uzyskano, zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, wobec rażącego naruszenia art. 155 par. 1 Kpa.
Z tej przyczyny należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie tylko nie wykazało należytej staranności przy dokonywaniu analizy sprawy pod względem spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 155 Kpa, ale również koncentrując się na w zasadzie wyłącznie na interesie inwestora /wnioskodawcy/, oraz wyjaśniając charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a w tym kwestię zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaakceptowało jednocześnie zniesienie ustalonego ostateczną decyzją warunku co do ograniczeń zabudowy przedmiotowych działek, całkowicie pomijając potrzebę zbadania zgodności takiego rozstrzygnięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Może to istotnie nasuwać wątpliwości co do rzetelności orzekania przez organ, w szczególności w świetle zasady określonej w art. 6 Kpa, statuującej zasadę obligującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta ma ścisły związek z obowiązującym w krajach UE. bardzo mocno akcentowanym wymogiem dobrej administracji.