Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia Tomasza M. na bezczynność organu I Instancji /Prezydenta m.st. W./ w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - na podstawie art. 37 par. 2 Kpa uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, iż przed organem I instancji toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończone wydaniem decyzji (...), która wygasła. Aktualnie natomiast, z wniosku Tomasza M., nie toczy się przed organem I instancji żadne postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym zażalenie na bezczynność organu, złożone w trybie art. 37 Kpa należało uznać za nieuzasadnione.
Kolejną decyzją z dnia 10 lipca 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpoznaniu rozpatrzeniu sprawy, z powołaniem się na przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy własną ww. decyzję z dnia 27 kwietnia 2000 r. zaś w uzasadnieniu decyzji podtrzymało poprzednie stanowisko.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 10 lipca 2000 r., skarżący Tomasz M. powołał się m.in. na prowadzoną korespondencję z organem I instancji, sugestie tego organu o wycofaniu "dublujących się wniosków" co ma umożliwić wydanie decyzji zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy a nadto na istnienie "w obrocie prawnym" decyzji (...) /obarczonej według jego twierdzeń wadami/ obliguje organ do załatwienia sprawy. Stąd też w ocenie skarżącego wniesienia skargi jest uzasadnione i powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, z urzędu wziął pod uwagę zachodzącą w sprawie nieważność zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż wydana została bez podstawy prawnej.
Zaskarżoną decyzję wydano w trybie art. 37 Kpa, w wyniku wniesienia przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu I Instancji /Prezydenta m.st. W./ w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyczerpanie tego trybu jest warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 17 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jest oczywistym, iż zażalenie, o którym mowa w art. 37 par. 1 Kpa nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 i następnych Kpa. Inaczej rzecz ujmując do zażalenia rozpatrywanego w trybie art. 37 par. 1 Kpa nie mają zastosowania przepisy art. 141 do art. 144 Kpa łącznie z terminami, wnoszeniem środków odwoławczych itp. Skoro tak to należy odpowiedzieć na pytanie w jakim trybie organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie wniesione na podstawie art. 37 par. 1 Kpa i jaką formę przybiera stanowisko zajęte przez ten organ przy rozpatrywaniu omawianego zażalenia.
Przede wszystkim trzeba podkreślić, że wniesienie zażalenia jest jedynie warunkiem wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, tak zresztą jak to ma miejsce w sprawie. Ta zatem podstawowa kwestia ma istotne znaczenie zarówno dla oceny charakteru jak i formy stanowiska, które ma zająć organ wyższego stopnia. Nie ulega wątpliwości, iż stanowisko organu wyższego stopnia, podejmowane w trybie art. 37 par. 1 Kpa, ma charakter wpadkowy /incydentalny/ i już tylko z tego względu nie może przybrać formy decyzji administracyjnej /w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa, skoro nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej/.
Z tych względów uzasadniony jest podgląd według którego stanowisku organu wyższego stopnia, podejmowanemu w trybie art. 37 par. 1 Kpa, należy nadać formę postanowienia. Ponadto skoro brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, stronie nie przysługuje prawo podważenia tego stanowiska /postanowienia/ w trybie procesowym (...). Jest to zrozumiałe zważywszy, iż niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu gdyż spełniła wymóg formalny określony w art. 37 par. 1 Kpa (...).
Nie do obrony byłby pogląd przeciwny polegający na przyjęciu założenia, iż odpowiedź organu, udzielona stronie na jej zażalenie złożone w trybie art. 37 par. 1 Kpa jest decyzją administracyjną /aczkolwiek pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1983 r. SA/Lu 172/83 - OSPiKA 1985 z. 7-8 poz. 125, jednakże wydanym przed dniem wejścia w życie powoływanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i to pod rządem nieobowiązującego już art. 216 Kpa/. Przede wszystkim bowiem, jak to podniesiono powyżej, brak jest podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia (...). Dopuszczenie możliwości zaskarżenia stanowiska organu, podejmowanego w tym trybie, prowadziłaby do swoistego rodzaju konkurencyjności środków prawnych a także dualizmu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organu.
Skoro zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, należało stwierdzić jej nieważność i orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 cytowanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.