Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody T. z dnia 20 lipca 1995 r. orzekającą o zwrocie na rzecz Janiny Sz. nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr 1097/34 i nr 1097/37 o powierzchni 2.153 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, co następuje. Decyzją (...) z dnia 1 grudnia 1981 r. Naczelnik Miasta i Gminy w B., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością Janiny Sz., położonej w B., oznaczonej jako działka nr 1089 o powierzchni 4.550 m2, pod budowę osiedla mieszkaniowego "J." w B., ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 728.105 zł. Pismem z dnia 19 listopada 1990 r. Janina Sz. zwróciła się z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana.
Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 5 lutego 1991 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, uzasadniając przeznaczenie nieruchomości, której dotyczył wniosek pod zabudowę przedszkola i żłobka, urządzenie zieleni oraz pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda T., po rozpatrzeniu odwołania Janiny Sz., decyzją z dnia 5 kwietnia 1991 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 5 lutego 1991 r., uzasadniając, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. i jest wykorzystywana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla oraz celem wywłaszczenia.
Pismem z dnia 25 kwietnia 1992 r. Janina Sz. wystąpiła do Wojewody T. o wznowienie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części dotyczącej działek nr 2732 i 2739, powstałych z działki nr 1089/1. Wojewoda T. postanowieniem z dnia 10 grudnia 1992 r., wydanym na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 1991 r. uzasadniając, że obecny plan zagospodarowania terenu nie przewiduje na przedmiotowej nieruchomości dalszej inwestycji osiedla "J.". Następnie Wojewoda T. decyzją z dnia 6 maja 1993 r. uchylił własną decyzję z dnia 5 kwietnia 1991 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 5 lutego 1991 r. oraz orzekł o zwrocie na rzecz Janiny Sz. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 1097/34 i nr 1097/37 o łącznej powierzchni 2.153 m2 za jednoczesnym zwrotem przez Janinę Sz. odszkodowania w wysokości 45.591.913 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. uległa likwidacji oraz że budowa osiedla "J." została zakończona.
Ponadto podano, że przedmiotowy grunt będący własnością Miasta Gminy w B. nie został przekazany w użytkowanie wieczyste. W odwołaniu od decyzji Wojewody T. Zarząd Miasta B. podniósł, że budowa osiedla nie została zakończona a teren objęty decyzją Wojewody T. przeznaczono pod budowę żłobka, który będzie stanowił część infrastruktury osiedla. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 maja 1995 r. uchylił decyzję z dnia 6 maja 1993 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność rozpatrzenia sprawy w aspekcie regulacji zawartej w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315 ze zm./.
Ponadto organ II instancji polecił wyjaśnienie kwestii rozliczeń między Janiną Sz. a Skarbem Państwa w związku z oddaniem jej w użytkowanie wieczyste dwóch działek budowlanych, nabyciem mieszkania i umożliwieniem wynajęcia lokalu użytkowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda T. decyzją z dnia 20 lipca 1995 r. uchylił decyzję własną z dnia 5 kwietnia 1991 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 5 lutego 1991 r. i orzekł o zwrocie na rzecz Janiny Sz. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 1097/34 i nr 1097/37 o powierzchni 2.153 m2, położonej w B. za zwrotem przez Janinę Sz., tytułem rozliczenia kwoty 7.819 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. - uległ likwidacji. Realizująca budowę osiedla Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. nie wybudowała żłobka z uwagi na trudności finansowe.
Działki, których dotyczy wniosek, stanowią własność Miasta i Gminy B. i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Te wszystkie okoliczności uzasadniają zwrot nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Zarząd Miasta B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podniósł, że zgodnie z planem zagospodarowania teren, którego dotyczy decyzja ma stanowić fragment infrastruktury osiedla "J.". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania, uznał, że w związku z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji zasadna jest decyzja o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być w związku z tym uzasadniona przeznaczeniem jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla mieszkaniowego "J.", decydujące jest bowiem kryterium obowiązywania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta B. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 sierpnia 1997 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji jest pobieżne, enigmatyczne i stanowi powielenie zapatrywań organu I instancji, co uniemożliwia skuteczną polemikę. Ta niedoskonałość uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o naruszeniu, przy jej wydawaniu, art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegający na przyjęciu, że nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy przejściowe trudności finansowe wstrzymały realizację II etapu budowy osiedla, w tym w szczególności infrastruktury. Zdaniem skarżącego nieistotne jest nabycie własności nieruchomości przez Gminę, gdyż również ona zamierza kontynuować inwestycje infrastrukturalne osiedla.
Dodatkowo podniesiono, że rozliczenie dokonane przez organ I instancji pominęło należne Gminie opłaty adiacenckie, co naraża Gminę na szkodę znacznych rozmiarów a okoliczność ta nie została w ogóle zbadana w postępowaniu odwoławczym.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie powtarzając wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody T. z dnia 5 kwietnia 1991 r. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 1992 r. Wojewoda T., powołując się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, wskazał, że obecny plan zagospodarowania terenu nie przewiduje na przedmiotowej nieruchomości inwestycji II etapu osiedla "J.", co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w celu ponownego zbadania sprawy. Wznowienie postępowania podyktowane jest wyjściem na jaw istotnych dla sprawy okoliczności. W związku ze stanowiskiem Wojewody T. wyrażonym w postanowieniu z dnia 10 grudnia 1992 r. stwierdzić należy, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa jest możliwe wówczas gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Postępowanie może być wznowione na tej podstawie gdy zostaną łącznie spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Po drugie "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie okoliczności te i dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania przyczyna wznowienia nie spełnia wymienionych przesłanek. Uznana przez organ, jako podstawa wznowienia, okoliczność "wyjścia na jaw istotnych okoliczności" nie jest równoznaczna z istnieniem sytuacji określonych w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Wojewoda T. wprost wskazał, że te "istotne okoliczności" powstały po wydaniu decyzji objętej postanowieniem o wznowieniu postępowania. Wznowienie przez organ postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1985 r. III SA 1051/84 - GAP 1987 nr 6 str. 46/.
Sąd rozpoznając skargę, miał, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, możliwość kontroli postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż był to akt wydany w postępowaniu w granicach sprawy a usunięcie stwierdzonych naruszeń było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Skoro postanowienie Wojewody T. z dnia 10 grudnia 1992 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność tego postanowienia.
Stwierdzenie, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2 prowadzi do wniosku, że decyzje wydane w toku wadliwie wznowionego postępowania także są nieważne. W sytuacji gdy stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody T. z dnia 10 grudnia 1992 r. ma skutek ex tunc to uznać należy, że orzekanie przez organy obu instancji w ramach wadliwie wznowionego postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej. Wzruszenie ostatecznej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa jest możliwe tylko w postępowaniu toczącym się w trybie określonym w art. 149 par. 2 Kpa. Postanowienie o wznowieniu daje podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Wyeliminowanie takiego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności powoduje, że nie ma podstawy do prowadzenia postępowania w zakresie określonym w art. 149 par. 2 Kpa.
Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z uznaniem wystąpienia przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa jest dotknięta wadą nieważności, jeżeli wznowienie postępowania nastąpiło na skutek wystąpienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które powstały po wydaniu uchylonej decyzji ostatecznej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1984 r. I SA 1111-1112/84 - GAP 1987 nr 24 str. 44/. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Orzeczenie Sądu spowoduje potrzebę ponownego rozpatrzenia pisma Janiny Sz. z dnia 25 kwietnia 1992 r., jego właściwego zakwalifikowania i załatwienia. Rzeczą organu I instancji będzie zbadanie czy w sprawie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 par. 1 Kpa, o ile doszłoby do wznowienia postępowania, a następnie prowadzenia go co do rozstrzygnięcia istoty sprawy konieczne będzie ponowne zbadanie czy w sprawie występują przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości a także dokonanie stosownych rozliczeń i rozpatrzenie wniosku skarżącego dotyczącego opłat adiacenckich.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i art. 29 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.