Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 15 października 1998 r., IV SA 1876/96

Teza

Wykorzystanie zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę osiedlowego pawilonu handlowo-usługowego jako hurtowni wędlin, wiążące się ze znacznym zwiększeniem uciążliwości dla mieszkańców osiedla, wymaga uzyskania decyzji właściwego organu zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Sentencja

1. uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

Mieszkaniec dużego osiedla mieszkaniowego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody (...) uchylającą decyzję Burmistrza Gminy (...) zezwalającą firmie (...) na podstawie art. 59 i art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli mieszkańcy osiedla mieszkaniowego twierdząc, że decyzja legalizująca hurtownię wędlin pomimo protestów okolicznych mieszkańców jest przejawem arogancji, zaś zmiana przeznaczenia funkcji obiektu z usług podstawowych na ogólnomiejskie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla. W obszernym piśmie przesłanym do Urzędu Wojewódzkiego przedstawiciele firmy podkreślili, że profil obiektu i jego przeznaczenie nie uległ zmianie, dlatego mają zastrzeżenia co do zasadności ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania wynajmowanego obiektu.

Po rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku mieszkańców a następnie postanowieniem nakazał hurtowni dostarczenie szeregu dokumentów dla wydania "pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczeń w istniejącym obiekcie".

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdza się ponadto, iż "Prawo Budowlane dokładnie precyzuje w jakich przypadkach należy się ubiegać o pozwolenie na użytkowanie obiektu lub jego części."

Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 stanowi, że na zmianę sposobu użytkowania wymagane jest pozwolenie właściwego organu, lecz w ust. 2 precyzuje, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie nie przeznacza się do użytku publicznego pomieszczeń budowlanych w innym celu, nie podejmuje się działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy jak też nie zmieniają się warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układ obciążeń obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiła zmiana użytkowania obiektu, zaś zaskarżona decyzja została wydana bez "faktycznej podstawy prawnej".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazuje na to, iż kwestionuje działalność hurtowni bowiem zmiana przeznaczenia obiektu jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa gdyż pawilon sklepowy na osiedlu mieszkaniowym został zamieniony na hurtownię wędlin. Jest to zakład o znaczeniu ogólnomiejskim a nawet ogólnokrajowym, uciążliwy ze względu na codzienne wielotonowe dostawy towaru, wyładunek i załadunek powodujący wzmożony ruch ciężkich samochodów dostawczych i chłodni, wibracje i hałas związany z ruchem ciężkiego sprzętu transportowego. W skardze zwraca się ponadto uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i podejmowanie zbędnych rozstrzygnięć /postanowienie zobowiązujące użytkownika obiektu do przedłożenia dokumentacji/.

Skarżący zarzucił również, iż umorzono postępowanie, które toczyło się w wyniku skargi mieszkańców na działalność hurtowni domagających się przerwania nielegalnej i uciążliwej działalności hurtowni, co stanowi dalszą próbę przewlekania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy uznał skargę za zasadną.

Organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji nie podając podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia zaś w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przyczyną umorzenia postępowania jest przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, że przekształcenie osiedlowego pawilonu handlowo-usługowego w hurtownię wędlin stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

W pierwszym rzędzie zatem należy wskazać, iż proceduralną podstawę prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 Kpa, który stosuje się w sytuacji gdy organ uznaje, że postępowanie co do istoty sprawy jest bezprzedmiotowe. Można byłoby ewentualnie przyjąć, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania jest prawidłowa, gdyby rzeczywiście, w określonym stanie faktycznym sprawy bezprzedmiotowym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Taka jednak sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie bowiem organ odwoławczy założył, że wykorzystanie istniejącego /zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę/ na terenie osiedla mieszkaniowego pawilonu handlowo-usługowego jako hurtowni wędlin nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W myśl przepisu art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1/ przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2/ podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dostrzegł, iż przepis art. 71 ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego /art. 71 ust. 1/.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przyszedł do przekonania, że urządzenie w obiekcie budowlanym wybudowanym jako pawilon handlowo-usługowy dla potrzeb mieszkańców osiedla hurtowni wędlin stanowi właśnie taką zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia organu /w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej/. Jak to wskazano bowiem w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego, w sposób radykalny zwiększyła się uciążliwość związana z użytkowaniem obiektu budowlanego, co będzie miało między innymi również wpływ na ochronę środowiska /art. 71 ust. 2 pkt 2/.

Zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie byłoby przy tym w ocenie Sądu możliwe do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien ponadto mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty takie jak to, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek mieszkańców protestujących przeciwko istnieniu w sąsiedztwie ich lokali mieszkalnych uciążliwej hurtowni wyjaśnić, jaki był w istocie przedmiot rozpatrywanej sprawy. Postępowanie prowadzone z inicjatywy mieszkańców jak się wydaje zmierzać bowiem powinno do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego natomiast wydaje się na wniosek strony zainteresowanej uzyskaniem takiego zezwolenia. Zgromadzony w aktach sprawy materiał nie daje odpowiedzi na to, czy użytkownik przedmiotowego obiektu wystąpił o wydanie decyzji w takim przedmiocie, w jakim orzekał organ pierwszej instancji. Tymi kwestiami jednak nie zajął się w ogóle organ odwoławczy przyjmując, że brak jest materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.