Uzasadnienie
Stefania P. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi z dnia 23 grudnia 1986 nr G.III. 8221-2/30/86, orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem pieniężnym części nieruchomości o powierzchni 1325 m2, położonej w Z. przy ul. P.M. nr 65.
Z akt sprawy wynika, ze w dniu 16 grudnia 1985 r. Stefania P. oświadczyła do protokołu w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z., iż nie wyraża zgody na sprzedaż nieruchomości nr 65 przy ul. P.M. w Z. w części przeznaczonej pod budowę ulicy, to jest o powierzchni 1325 m2. Oświadczyła przy tym, że wraz ze zmarłym mężem jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 4.399 m2, jednakże z tytułu spadkobrania współwłaścicielami tej nieruchomości stały się obecnie także jej dzieci: Wiesława K., Bożena Ch. i Tadeusz P. Uważa przy tym, że pozbawienie jej własności części tej nieruchomości jest niecelowe.
Wobec powyższego oświadczenia, w dniu 28 stycznia 1986 r. powiadomiono współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ w stosunku do działki oznaczonej nr 384, o powierzchni 894 m2, przewidzianej pod budowę ulicy, a w dniu 21 kwietnia 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. orzekł decyzją nr GG. 8221a/3/1/86 o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem pieniężnym. Wywłaszczeniem objęto nieruchomość o powierzchni 1.325 m2, składającą się z działek nr 384 i 385, położonych w Z. przy ul. P.M. nr 65a i 65b, ustalając odszkodowanie w wysokości 1.017.100 złotych, to jest po 768 zł za 1 m2. Odszkodowanie to przyznano odpowiednio do udziałów we współwłasności, to jest 5/8 części Stefanii P. i po 1/8 Bożenie Ch., Wiesławie K. i Tadeuszowi P. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4, art. 51, 58, 59, 62 ust. 2 i 3 art. 69 i 70 wcześniej cytowanej ustawy, w uzasadnieniu zaś podano, że współwłaścicieli nie wyrazili zgody na zbycie działki nr 384 po cenie 768 zł za 1 m2 i żądali po 1.200 zł za 1 m2, wobec czego organ postanowił nieruchomość wywłaszczyć, obejmując wywłaszczeniem - na żądanie współwłaścicieli - także działkę nr 385, która nie nadawałaby się do dalszego racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe po wywłaszczeniu działki nr 384. Odszkodowanie ustalono zgodnie z zasadami par. 5 i 6 uchwały nr XII/55/85 Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty, nie stanowiące własności państwowej, oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane - położone na terenie województwa łódzkiego /Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1986 nr 1 poz. 2/. Wywłaszczona nieruchomość położona jest w II okręgu podatkowym, piętnastokrotna wartość gruntu ornego I klasy wynosi 350 zł za 1 m2. Stawkę tę podwyższono o 50 procent ze względu na położenie gruntu w mieście, co w zaokrągleniu stanowi 530 zł za 1 m2. Naniesień roślinnych i budowlanych na gruncie nie stwierdzono. Stawkę 768 zł za 1 m2 uzyskano po uwzględnieniu zwyżki z tytułu położenia gruntu przy ulicy o twardej nawierzchni, w terenie przydatnym do zabudowy i położonym w odległości do 1 km od środków komunikacji publicznej, w obrębie osiedli mieszkaniowych. Teren jest uzbrojony w linię elektryczną, wodociąg, kanalizację, gaz i centralne ogrzewanie.
W odwołaniu od tej decyzji Stefania P. kwestionowała wywłaszczenie oraz wysokość odszkodowania. Uważała, że wątpliwa jest potrzeba budowy ulicy P.Ś. Co do odszkodowania, domagała się działki zamiennej o takiej samej powierzchni i podobnym położeniu, ponieważ po wywłaszczeniu pozostanie współwłaścicielką działki o powierzchni 2.699 m2.
Główny Geodeta Wojewódzki w Łodzi powyższą decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, że "Ponieważ z dniem 1 lipca 1986 r. wszedł w życie cennik skupu nr 1-Sk/86 zboża, zatwierdzony decyzją nr GR-142/86 Ministra Finansów z dnia 25.VI.1986 r., który stanowi podstawę do wyliczenia odszkodowania za grunt, rozpatrzenie wniosków zawartych w odwołaniu nastąpi w decyzji organu I instancji".
W ponownym postępowaniu zaoferowano stronom cenę 728 zł za 1 m2 działki /a więc niższą od pierwotnej/, natomiast Stefania P i Bożena Ch. kwestionowały nie tylko formę i wysokość odszkodowania, lecz także konieczność wywłaszczenia. W ponownej decyzji organ I instancji /nr GG. 8221a/1/7/85 z dnia 24 października 1986 r./ orzekł o wywłaszczeniu obu omawianych działek o powierzchni 1.325 m2 za odszkodowanie pieniężnym w wysokości 964 600 zł, to jest po 728 zł za 1 m2. W stosunku do poprzednich ustaleń w uzasadnieniu pominięto wyposażenie nieruchomości w instalację wodociągową, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania, uznając wyposażenie terenu tylko w energię elektryczną i gaz, przy czym nie wyjaśniono przyczyny takiego stanowiska. Za stawkę podstawową przyjęto piętnastokrotną wysokość ceny wyjściowej dla gruntu ornego I klasy w II okręgu podatkowym i powiększono ją o 50 procent ze względu na położenie gruntu w mieście, uzyskując cenę 560 zł za 1 m2. Cenę tę podwyższono o 30 procent ze względu na położenie i uzbrojenie terenu, co dało cenę końcową 728 zł za 1 m2.
Również od tej decyzji odwołała się Stefania P., kwestionując celowość wywłaszczenia i zbudowania ulicy tylko na tej działce, zbyt niskie odszkodowanie oraz podnosząc nieuregulowanie kwestii odszkodowania za zniszczenie spornej działki i niemożliwości jej użytkowania w 1986 r.
Odwołanie nie zostało uwzględnione i Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi decyzją z dnia 23 grudnia 1986 nr G. III. 8221-2/30/86 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4, art. 53, 58, 59, 69 i 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia odszkodowania za zniszczenie działki była przedmiotem wyroku Sądu Rejonowego z dnia 13 grudnia 1985 r. II C. 328/85. Wysokość odszkodowania za wywłaszczenie zaś ustalono na podstawie szacunku biegłego.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefania P. kwestionuje wywłaszczenie jej nieruchomości "bez wywłaszczenia czterech sąsiednich nieruchomości".
W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że nieruchomości sąsiednie, "niezbędne pod budowę ulicy P.Ś. będą przejęte na rzecz Skarbu Państwa (...) jeszcze w tym roku". W kwestii wysokości odszkodowania powtórzono argumentację z decyzji, dodając, że działka "nie jest przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, a na terenie m. Z. nie notuje się obrotu tego rodzaju gruntami, a więc cena 1 m2 gruntu w wysokości 728 zł nie jest zaniżona", a brak jest podstaw do podwyższenia odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ organy administracji naruszyły prawo w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie wyjaśniono w sposób wiarygodny, dlaczego prowadzone jest postępowanie o przejęciu tylko nieruchomości skarżącej, mimo że realizacja zadania inwestycyjnego w postaci budowy przedłużenia ul. P.Ś. wymaga przejęcia przez Państwo terenów sąsiednich, stanowiących własność także innych osób fizycznych. Można jedynie domniemywać, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z powodów nie przewidzianych przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Wskazuje na to zbieg dat dokumentów.
Otóż w dniu 13 grudnia 1985 r. zapadł wyrok Sądu Rejonowego w sprawie IIC. 328/85, zobowiązujący Dyrekcję Inwestycji Miejskich w Ł,. do uporządkowania działki do stanu używalności rolnej w terminie do kwietnia 1986 r, a także do wytyczenia granic działki. W dniu 16 grudnia 1985 r. sporządzony został protokół o braku zgody Stefanii P. na zbycie tej nieruchomości i w dniu 28 stycznia 1986 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, mimo że brak było do tego podstaw formalnych, gdyż nie było znane zadanie inwestycyjne. Trzeba bowiem wskazać, że plan realizacyjny inwestycji został zatwierdzony decyzją z dnia 7 czerwca 1984 r., przy czym wystąpiły przesłanki do utraty ważności tego zatwierdzenia w rozumieniu art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, ponieważ w ciągu roku inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę, a także nie uzyskał prawa do terenu. Potwierdza tę okoliczność fakt, że dopiero w dniu 10 października 1986 r. wydano nową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, co oznacza, że podstawę formalną do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego stworzono dopiero podczas ponownego postępowania przed organem I instancji.
Wskazując na ten rodzaj naruszeń prawa, trzeba następnie podać, że w dniu 8 kwietnia 1986 r. Dyrekcja Inwestycji Miejskich w Ł. wystąpiła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z żądaniem "niezwłocznego wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania" za nieruchomość Stefanii P., ponieważ wyżej podanym wyrokiem Sądu Dyrekcja została zobowiązana do prac podanych w tym wyroku. Koszty tych prac "byłyby zbędne w przypadku wywłaszczenia jej i urządzenia na niej drogi lub parkingu dla potrzeb Urzędu Miasta Z." Tę datę można zasadnie połączyć z datą decyzji organu I instancji o wywłaszczeniu - 21 kwietnia 1986 r. Zbieg tych zdarzeń i ich dat uzasadnia pogląd, że przy wywłaszczeniu nieruchomości złożonej z działek nr 384 i 385 naruszono przepisy art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, ponieważ przy wszczęciu postępowania brak było do tego podstaw materialnych w postaci skonkretyzowanego zadania inwestycyjnego, dla którego można było prowadzić wywłaszczenie.
Kolejnym naruszeniem prawa w tej sprawie była zmiana kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia wyposażenia terenu, przy czym w decyzjach nie wyjaśniono przyczyny tej zmiany. Jest to istotne naruszenie prawa procesowego o postępowaniu dowodowym, o ile bowiem w decyzji z dnia 21 kwietnia 1986 r. /pierwsza decyzja w sprawie/ uznano, że działki znajdują się na terenie wyposażonym także w wodociąg, kanalizację i centralne ogrzewanie, o tyle w ponownej decyzji organu I instancji /z dnia 24 października 1986 r./ instalacji tych nie wymieniono, co wpłynęło oczywiście na znaczne obniżenie stawki odszkodowania. Trzeba przy tym wskazać, że ponowne orzekanie przez organ I instancji i pomniejszenie w wyniku tego sumy odszkodowania były również efektem naruszenia prawa. Wynika to z faktu, ze organ odwoławczy - pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego /opinia biegłego z dnia 8 lipca 1986 r./ - uchylił się od wydania decyzji merytorycznej w myśl art. 138 par. 1 Kpa, wydał natomiast decyzję kasacyjną /art. 138 par. 2 Kpa z dnia 1 sierpnia 1986 r., chociaż brak było po temu podstaw faktycznych, jako że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części, jak tego wymaga przepis prawa.
I wreszcie jako naruszenie prawa uznać należy sposób ustalenia odszkodowania. W tym zakresie tylko organ odwoławczy, i dopiero w odpowiedzi na skargę, ograniczył się do informacji, że na terenie Z. nie notuje się obrotu tego rodzaju gruntami, a wiec ustalona cena gruntu nie jest zaniżona. Twierdzenie takie nie zostało poparte żadnymi dowodami, ani co do braku obrotu, ani co do wysokości stawki za 1 m2 gruntu. Skarżąca zaś wyjaśniła na pytanie sądu, że proponowana przez nią cena 1.200 zł wynikała z najwyższej wartości gruntu stosowanej dla celów podatkowych. Rozważania te pozostają w związku z art. 59 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym "odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami". Przez obrót gruntami należy rozumieć oczywiście wszelkie prawne formy przenoszenia własności /np. zbycie, darowizna, spadek/. Zdaniem Sądu, za cenę stosowaną w obrocie gruntami należy rozumieć nie tylko ceny wykazywane przez strony w odpowiednich umowach, ale także ceny, jakie stosują właściwe organy dla celów podatkowych. Wobec tego dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwestii ceny gruntów w obrocie nie może być oświadczenie organu właściwego w sprawach wywłaszczeń, lecz oświadczenia biura notarialnego i urzędu skarbowego, zawierające informacje o cenach gruntów wykazywanych w powyższych umowach przez stronę oraz stosowanych przez organy dla celów podatkowych. Brak takich informacji stanowi istotną wadę postępowania dowodowego, mającą wpływ na wynik sprawy, świadczy bowiem o tym, że organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i takiego materiału nie zgromadził /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/.
Prowadzi to do wniosku, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z naruszeniem prawa materialnego, a ustalenie odszkodowania nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji z dnia 24 października 1986 r. i z dnia 23 grudnia 1986 r. na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz orzeczenie o kosztach w myśl art. 208 Kpa.
Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji powinny prowadzić postępowanie o przejęciu gruntów niezbędnych dla danego zadania inwestycyjnego równocześnie w stosunku do wszystkich właścicieli, a w kwestii obliczenia odszkodowania zastosować się do poglądu prawnego wyrażonego wyżej. Należy także w sposób bezsporny ustalić, jakie jest wyposażenie gruntów w instalacje wpływające na cenę gruntów.